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摘要：监理制度是保证工程质量、控制工期和工程费用的一项行之有效的手段。本文
结合沪宁高速公路江苏段的建设实践，总结了监理工作的经验，进行了较深入的探
讨，并对我省“九·五”交通工程建设监理工作提出了建议。
关键词：高速公路 监理制度 总结 建议
在大规模的交通建设中，由于投资缺乏、标准高、技术难度大、工期紧、确保和
提高工程质量理所当然地被提到重要位置上，江苏省委省政府和交通厅领导都十分重
视工程质量，多次指示要牢固树立质量第一的意识，要高速度、高质量、高效益地建
设好各工程项目，向全省人民交出满意的答卷。国内外实践证明在工程建设中实行监
理工程师制度是保证工程质量的有效手段。
我国在80年代后期开始借鉴国外的这种经验，首先在国内几条利用世界银行贷款
建设的公路项目上试行了监理制度(我省是在312国道建设上首次实行监理制度)，到
90年代初我国公路建设项目中80%以上实行了监理制度。经过广大交通建设者不断实
践与探索，到“八五”期末，可以说在交通工程建设项目中实行监理制度，不但在思
想认识上已经统一，而且采取的监理模式、程序也已基本成熟。交通部于1995年3月
颁发的《公路工程施工监理规范》使我国的公路监理工作走上了制度化、规范化的轨
道。
本人有幸参加江苏第一条高速公路——沪宁高速公路的建设管理，通过参加国内
外监理培训和公路工程参观学习以及三年的工作实践，深感监理制度是保证工程质
量、控制工期和工程费用的一项行之有效的手段。遵照江苏省委第65次常委会把沪宁
高速公路工程建设管理经验推广到其它建设项目中去的精神，在我省即将大规模开展
“九·五”交通建设之际，认真总结沪宁高速公路工程建设管理工作，是十分必要
的。
1 沪宁高速公路监理工作回顾
1.1 监理模式
江苏省高速公路建设指挥部设总监理工程师，由副总指挥兼任，并设若干总监助
理，沿线五市高速公路建设指挥部设总监代表(一般由副指挥兼任)，总监代表下设1
—3名代表助理，并设总监代表办公室；施工现场设监理组(驻地工程师)；总监和总
监代表的办事机构分别与省、市指挥部合为一体办公，监理组在现场独立工作，简称
“三级”监理体系。
1.2 监理职责
省级监理机构主要负责制定监理工作制度、规章、程序，对全线的监理工作进行
指导、监督和管理；市监理机构主要对施工合同要求的进度、质量、投资进行全面控
制，监理组负责若干合同段的现场监理工作。全线有监理350多人，其中现场监理250
人，绝大部分吃住在工地，跟班检查。
1.3 监理从事的主要工作
根据沪宁高速公路工程监理办法，各级监理在实行三大控制中的主要工作为：
1.3.1 在进度控制上
(1)分解落实业主制定的各项工程计划，督促检查计划的执行情况；
(2)根据各项计划审查承包人的施工能力、工作面，以有效的日生产能力来确保
总体计划的完成；
(3)审查承包人的施工组织计划，提出完成计划的保证措施；
(4)对不能按期完成任务的承包人提出分解合同的建议。
1.3.2 在质量控制上
(1)督促承包人建立健全质量保证体系；
(2)控制施工程序和施工工艺；
(3)检查原材料质量；
(4)坚持施工现场旁站，做好监理日记；
(5)抓工程中的关键技术。做好技术指导，召开施工现场会，交流推广先进经
验；
(6)按规定完成各工程项目的质量检查、检测，督促处理不合格工程；
(7)认真处理质量事故。
1.3.3 在投资控制上
(1)认真审核每一笔计量申请；
(2)严格审查变更设计方案的合理性和工程数量的准确性；
(3)控制合同总量；
(4)按合同要求扣回预付款；
(5)合理确定直供材料调差标准。
省级监理机构除了对以上工作进行布置、监督、检查、总结以外，还抓了以下几
项综合管理工作：
(1)组织举办多期学习、试验培训班，提高监理人员检测、试验水平；
(2)根据日常检查情况和各单位报告，对于共性问题作出统一规定，解决各类施
工技术问题；
(3)每月组织省质量检测中心抽查各合同段的实体工程质量，发布质量通报，提
出改进意见；
(4)坚持每月编发工程月报，全面反映工程进度、质量、支付、技术和管理等综
合情况，向部省领导报告，为有关部门提供工程信息；
(5)检查基层监理工作质量，规范统一监理资料；
(6)帮助各市指挥部建立总监代表中心试验室，指导、管理各级试验室工作；
(7)组织创国优活动，制定工程质量创国优计划，并提出详细要求。把整个工程
分解为11000多个创优单元，落实每个单元的施工、监理责任人，跟踪检查、指导评
定，并编制计算机程序，提高工程管理水平。
通过实行监理制度对工程建设做到了有效控制。从1992年开工到1995年底，每年
都提前完成年度计划，与国内同类工程相比投资控制也是比较好的。工程质量情况如
下：(1)路基工程全部完成，监理抽查140000多点，综合一次合格率为95%，中心试验
室抽查7000多点，综合一次合格率为96%；(2)桥梁钻孔灌注桩全部完成，无破损检测
合格率100%；(3)桥梁预制梁板检查400多片，全部合格；(4)桥梁砼强度监理抽检
15000多组，全部合格；(5)路面底基层、基层、沥青下面层全部完成，沥青中面层完
成70%，经抽检强度、压实度10000万多组，合格率在96%以上，油面层各项试验抽检
3000多组全部合格。
1.4 监理主要特点
1.4.1 制度完善、指导性强
沪宁高速公路建设初期，工程监理制度刚开始，全国尚未全面推行。沪宁高速公
路是我省投资建设管理工程中第一次实行监理制度。为了贯彻落实各级领导的指示，
把江苏历史上第一条高速公路建设好，我们借鉴山东、陕西、广东等省经验，根据
FIDIC条款项目管理原则，结合江苏交通实际情况，制定了《江苏省沪宁高速公路工
程监理办法》和《监理规程》。《监理办法》确定了监理组织机构的设置和各级监理
的职责；《监理规程》对计划、质量、投资的控制，对试验、检测、资料管理都明确
要求。《监理规程》是操作性很强的指导性文件，使承包人和监理有可靠的工作依
据。在执行过程中我们走访了承担过世界银行贷款建设项目的施工单位，如交通部公
路一局、天津市政五公司等，他们都认为沪宁高速公路的监理规定和要求符合FIDIC
条款基本原则，又做了符合国情的修改、补充，执行起来很适应、方便。以上文件已
在我省其它高等级公路建设中使用。
随着工程的逐步开展，我们又制定了《沪宁高速公路创国优单元划分规定》、
《质量评定办法》和《交通工程防撞护栏施工监理细则》等，指导后续工程的监理工
作。
1.4.2 建立完善有效的质保体系，加强监督检查职能
监理工作要取得良好的效果，建立完善有效的质保体系是基本条件。对于承包
人，我们把其自检质保体系作为初期质量检查的重要内容，要求有组织、有人员、有
设备、有职责、有检查考核，项目经理是工程质量的第一责任人。对于监理组按乙级
资质配备检测仪器设备，省、市中心试验室按甲级资质配备仪器、设备，所有试验人
员必须持有上岗证，监理组检测工作服从现场施工需要，随叫随到。规定市中心试验
室的三项主要职责，即承担主要试验，抽测已完工程，指导监理组试验检测工作，每
月上报试验月报。省检测中心每月抽查实体工程质量，发质量通报，向全线公布各阶
段质量状况，对存在问题提出处理要求和建议，从工程开始至今已发质量检查通报30
多期。既处理了存在的局部质量问题，又控制了面上同类问题的发生，较好地指导工
程顺利进展。
1.4.3 始终坚持严格监理、热情服务，实行“监、帮、促”
沪宁高速公路工程的施工队伍是经过国内公开招标竞争选定的，虽然有一些实力
很强的“国家队”，但仍有一半以上的施工队伍缺乏高速公路施工经验，也没有承担
过实行FIDIC条款监理的工程经历。针对这种情况，省高指提出既要严格监理，又要
热情服务的监理工作准则。国外某些工程是企业或个人投资建设，监理仅对投资者负
责。沪宁高速公路是国家重点建设工程，建设单位、施工单位、监理单位都要对国家
负责，这就决定了三方是为了一个共同的目标，我认为这是我国的监理与国外监理最
本质的区别。监理人员做好热情服务是理所当然的，所以我们要求监理人员不仅要做
好监督检查，而且要“帮”，即帮助承包人解决技术、设备方面的困难，协调地方关
系；要“促”，即为承包人创造良好的施工环境，通过增加中间检查，促进承包人的
各项工作，取得了良好的效果。
1.4.4 超前做好技术指导、狠抓关键技术难点
在整个施工过程中，我们狠抓关键技术难点，以严密的科学态度指导工程。沪宁
高速公路处于江南水网地区，不仅河流多，而且地下水位高、土质差，经设计单位勘
测确定的软土地段就有70多公里长，而施工队伍很多是北方“旱鸭子”，有的单位进
场开工3个多月才完成几万元工作量，针对施工单位缺乏水网地区施工经验的情况，
我们及时总结了锡山市施工队伍的经验，召开现场会推广了“勤翻晒、匀拌灰、多粉
碎、薄铺筑”的施工经验，使北方施工队伍较快地适应了苏南多雨气候的施工环境。
为控制好路基沉降日后对路面质量的影响，我们制定了《软基路段施工指导意
见》和《关于台背回填施工质量要求》。为了抓好路面施工质量，早在1993年底我们
就提前一年组织专家，对材料、工艺、质量标准、监督检查等进行深入研究。在路面
各层施工之前，分别制定了《路面底基层与基层施工指导意见》、《沥青路面施工指
导意见》、《沥青上面层施工指导意见》。交通工程开工前，又制定了《交通工程施
工监理细则》等一系列技术文件。每次大规模施工前都抓好试验段，并认真加以总
结，召开现场会，统一认识、统一组织、统一施工程序和监理工作要求。施工单位普
遍反映，沪宁高速公路建设技术指导性很强，凡是遇到关键施工技术时，省高指都有
明确、细致、操作性强的文件指导，监理工作做得非常周到。
1.4.5 狠抓中间控制、及时解决问题
FIDIC条款的管理原则之一是监理在分阶段计量审核签认时非常严格，不符合要
求的不予签认，监理不介入施工的具体工序过程，更不会向承包人说应该做什么或应
该怎样做。在沪宁高速公路建设中，我们把现场监理工作向前延伸，抓施工过程中的
中间控制，对关键技术和重要施工部位的程序，监理都在现场旁站、检查、检测，积
极参加了对施工过程中的技术问题、质量问题的研究，确定合理的处理方案，及时解
决现场问题，避免了“死后验尸”的现象。
我们把沪宁高速公路工程分解成许多创优单元来管理控制，其指导思想就是控制
每一个分项工程的质量，以每一个单元工程的优质来保证整体工程的优质。
抓好中间控制，不仅及时解决问题，节约时间，同时也减少了返工造成的损失，
对于重要部位和关键技术，还避免了不良的影响。
2 关于“九五”交通工程建设监理工作的探讨
2.1 监理模式
回顾我国交通工程项目建设监理的十年历史，监理模式大致归为以下四种：
2.1.1 FIDIC模式
世界银行为了帮助发展中国家发展经济，投入一定比例的贷款资金扶持经过评估
的建设项目，并委派监理工程师直接参与对项目建设过程的监理。虽然与承包商一
样，监理受业主的委托从事监理工作，但该模式赋予监理的职权很大，形式上“三足
鼎立”实质上很大程度上制约业主。在国外，此类项目业主仅提出总体计划和要求，
不定期进行少量检查，项目建设的日常管理、监理都由监理实现。在国内利用世行贷
款项目，主要管理由业主进行，监理工作侧重于质量方面，有少数外方监理对建设项
目进行监督、检查，主要工作是对各阶段计量支付进行最后审核签认。
2.1.2 业主委托监理
根据项目的性质规模，由业主委托一家监理单位或一批人从事监理工作。该单位
不一定有经过批准的相应资质，监理人员也可能没有监理证书，有的甚至没有经过监
理基本知识的学习和培训。通过协议或委托书的方式提出监理职责与权力，但很多职
责是不明确的，没有详细文件规范监理行为。
2.1.3 业主直接监理
业主组织一定数量的技术人员，从事监理工作，边干边学，逐步正规。这种监理
模式在我国比较多。这种模式的产生，主要是业主有一大批技术人员可参加项目建
设，其中很大一部分人员参加过该项目的前期工作，对设计、招标等情况十分清楚，
而社会监理力量还没有形成，没有一定社会监理力量能承担此项任务，就全国范围内
来讲能胜任此任务的合格监理单位也很少。
2.1.4 公开招标，选择监理单位
这种模式“八·五”期间已有不少项目在实行，其特点就是公开、公平、竞争、
择优确定。
对于第一种模式在发展中国家采用较多，特别是技术落后、管理力量薄弱、管理
水平又差的中小国家不失为一种好模式；对于技术较先进、管理力量强、管理水平又
较高的国家如不使用世界银行的贷款，我认为不一定照搬FIDIC条款，完全可以结合
国情，遵照FIDIC条款的原则，确定自己的监理模式，可能会取得更好的效果。
对于第二种模式已不符合建筑市场开放、竞争的新形式，前几年已开始逐步自行
淘汰。
第三种模式，是我国监理制度从引进到成熟过程中的一种主要过渡模式，由于组
织系统上没有独立，所以我们称之为业主直接监理，或业主委派监理。在国家尚无明
确的、系统的规定之前，借鉴FIDIC条款经验，从实践中边干边学，不断提高，直至
较成熟，这种模式确实在我国交通建设项目中发挥了重要作用，使一大批工程质量强
化了监督管理，提高了工程质量。但由于业主与监理的职责置于一身，难免发生业主
代替监理，使监理难以独立行使其职责的情况，而且还有监理资质要求的问题。在建
筑市场已逐步形成开改、有序、公平、竞争的今天，特别是交通部1995年颁发了《监
理规范》后，这种模式显然已不适应新形势的要求。
对于第四种模式，虽然在“八＊五”期间实行的项目较少，但是它符合市场经济
发展的大趋势，是我国建设市场改革不断深化、公平竞争机构下的必然产物，进入
“九·五”全国各省交通建设项目采取此种模式的越来越多。我省的监理工作也必须
向这种模式发展，才具有强大的生命力。
2.2 对“九五”交通建设项目监理工作的建议
为了适应建立社会主义市场经济和公路建设深化改革，加强科学管理的形势要
求，使公路工程监理制度进一步完善，去年交通部以交基发(95)448号文发布了《公
路、水运工程监理单位资质管理暂行规定》，对监理单位资质等级、承担的业务范
围、职责、申报审批程序和复查要求等都作了明确规定；今年又以交基发(96)29号文
发布了《公路、水运工程监理工程师资质管理办法》，对承担监理工作的技术人员作
出详细规定，提出明确要求，加上1995年已颁发的《公路工程施工监理规范》，这些
都说明公路工程监理工作在我国已有章可循，开始走上制度化、规范化的轨道。我省
“九·五”交通工程的监理工作应该严格执行行业主管部门的规定。
根据以上分析现对“九·五”交通建设项目的监理模式提出如下建议：
(1)监理机构的设置。建议设置省、市、现场三级监理机构，即省设总监理工程
师及其办事机构，市设总监代表及办事机构，施工现场设驻地监理工程师(监理组)。
根据工作需要，省可设若干副总监理工程师，协助总监指导管理某一个项目的监理工
作。省、市监理机构的主要职责是对项目实行宏观的检查、监督、管理，除配备少量
精干人员从事监理的宏观管理外，需设立相对稳定的有资质的试验检测机构，对实体
工程进行不定期检测，以掌握工程第一手资料，指导施工。
驻地监理机构应按部颁《监理规范》和承担的合同工作量，合理配置监理力量，
使其能胜任规范所规定的监理工作。
(2)采用公开招标方式，择优确定监理单位。首先这种方式符合市场经济竞争机
制形势的需要，随着交通系统改革不断深化，我省交通建设市场，正在形成开改、竞
争、有序的建设新格局。“九·五”建设项目实行公开招标选定监理单位可以把我省
交通建设市场形势再向前推进一步。“八·五”期间交通部多次发文要求，工程监理
必须由有资质的监理单位承担，特别是1995年部颁《监理规范》更明确地提出监理单
位应公开招标、公平竞争、择优选定，所以说公开招标也是执行部颁规范的需要。
其次，可以充分利用社会优秀监理力量。经过十多年的监理实践，特别是
“八五”期间全国几十条高等级公路的监理实践，我国公路监理队伍迅速发展起来，
获得高等级公路监理资质的单位全国就有几十家，江苏目前有5家，社会监理力量已
有能力承担这些高等级公路的监理任务，通过公开招标，可以把优秀的监理队伍引入
我省，搞好我省的公路建设。
第三，可以调动苏南几市的技术力量支援苏北“九·五”交通建设。经过沪宁高
速公路5年监理工作实践，苏南5市培养了一大批监理技术人员，他们当中80%以上人
员经过监理培训，40%以上人员持有监理证书，又具有较丰富的实践经验，是宝贵的
人才资源。但“九·五”期间，苏南高等级公路建设项目不多，这些同志如不合理使
用，逐步分散掉是很可惜的，他们当中已有不少人表示愿意到苏北再参加几条高速公
路建设。苏南五市可以利用现有力量成立监理公司，支援苏北高速公路建设，今后如
有新的任务仍可以回到各市参加建设。
3 抓好监理工作的要点
认真回顾我省几条高等级公路的实践，根据我国目前监理队伍状况，抓好监理工
作要加强以下几个方面：
3.1 抓好监理人员的政治思想教育，不断提高其政治素质
从监理工作中出现的问题分析，许多差错、事故并非是高难技术问题，由于水平
不够不能处理。大量问题是属于基本知识，一般技术问题，监理未去做或未认真地去
做。严格地说是失职造成的，甚至还存在做假资料的现象。所以加强政治思想教育、
增强事业心责任感仍是监理工作首要任务。
同时要加强廉政教育，监理人员的待遇由本单位解决，监理人员不得与承包人发
生个人经济往来，也不得从事任何产品材料的推销工作，这样才能保证“执法”的客
观性、公正性。
3.2 必须明确监理职责，使其独立行使权力
与部颁《监理规范》对照，过去我们在监理的职责划分上还有不明确的地方，也
存在不合理现象，这些都应在新的建设项目中加以改进。特别应当注意纠正业主代替
监理的习惯做法，按部颁规范要求，应把计量支付权落实到驻地监理工程师身上。通
过合理明确职责，使监理能独立行使职权，完成合同规定的任务。
3.3 要配备足够的监理试验、检测设备
公正性和客观性是监理工作主要特点之一，配齐监理试验、检测设备是其必要保
证。过去我们的监理工作中发生由于缺少设备，不得不借用承包人的设备进行检查，
有时甚至以承包人自检资料作为监理检测结果的现象，应该得到纠正。况且这也很难
说清监理工作的独立性、客观性。监理工作要以定量数据来反映工程情况，所以必须
保证数据来源的工作手段，花必要的投资配齐设备。
3.4 加强对监理工作的综合管理，规范监理行为，提高监理资料质量
虽然监理工作在我省已开展十年多，但早期的监理工作是在无统一规范的情况下
进行的实践，近2～3年才逐步正规。即使如此，对部颁新的《监理规范》仍有学习理
解熟悉过程。行业主管部门和监理的各级管理单位应加强监理工作的综合管理、指
导，使其规范化。
监理资料的质量情况能从一个侧面反映监理工作质量。从工程一开工就应对监理
资料提出要求，制定详细管理办法，防止出现工程完工后由于资料整理不合要求不能
办理验收手续、人员不能转入其它新工程的被动局面。
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