借助昔日“贷款修路，收费还贷”特别政策的甘霖，中国高速公路在过去的二十多年中以迅雷之势在神州大地伸展，让世界领略到中国速度。据统计，从1984年至2005年，中国高速公路里程从零基点增加到4.1万公里，跃居世界第二位；2005年全国公路客运量和货运量分别达到169.74亿人和134.18亿吨，是1984年的4.35倍和16.98倍。然而时至今日，曾作为中国现代化标志的高速公路却摇身一变为“留下买路钱的高价公路”。“贷款修路、收费还贷”的功能早已异化，高速公路成为一些地方财政取之不竭、用之不完的“钱袋子”。今年2月底，国家审计署公布了2008年第2号审计报告——《18个省市收费公路建设运营管理情况审计调查结果》，据国家审计署的审计调查，辽宁、湖北等16个省市，在100条公路上违规设置收费站158个，至2005年底违规收取通行费149亿元，按地方政府核定收费期限和目前收费水平测算，它们还将收费195亿元。高速公路原本应是政府向全社会、全民提供的基础设施、公共产品，应无偿供全社会、全民享用的。自1984年中央出台政策，规定高速公路以非收费公路为主，但为弥补当初政府投资的不足，可适当以贷款修路的收费还贷公路为辅。然而，地方政府反其道而用之，高速公路几乎都变成了收费公路为主，非收费公路为辅，并形成长期垄断性经营，大规模延长收费年限，大比例提高收费价格，密集增设收费站。高速公路收费乱象，令人触目惊心，成了人们关注的民生热点之一。
乱收费之表象
贷款早已还清，对社会却秘而不宣。触目惊心的乱收费现象，正是部门利益和地方利益蚕食民生利益，阻碍科学发展的真实写照。我们可以从媒体上公开报道的，和审计报告中列举的相关资料中，管窥我国高速公路的收费乱象。
——面团式的长寿收费期。投资33.8亿元的济南至青岛高速公路，经测算收回投资并有合理回报的收费年限为12.65年，但批准的收费年限为30年，按2005年收费水平测算，将增加社会负担275亿元。按照国家相关规定，在2004年11月1日之前，经营性公路收费年限在30年之内，政府还贷的直到收回投资为止。济青路现在是经营性的公路，是上市公司山东高速的一条路。当时给它确定的收费年限是收回投资再给50％的回报期。国家审计署根据现在的收益情况测算早就收回投资，不应该再收费了。但济青高速公路自1992年开始收费，已经收了16年。按照2007年的收费水平，继续收费12年将收费超过250亿元。2007年山东高速年报显示，山东高速2007年主营业务收入31亿元。其中，济青高速公路收入超过21亿元。郑州黄河大桥收费站，7000万元银行贷款1996年已还清，收费却延至今日，多收14.5亿元，并且还将继续收费30亿元。
——暴利式的收益回报率。北京市首都机场高速公路总投资11.65亿元，其中银行贷款7.65亿元，在收费3年多后，北京市于1997年1月重新批准收费30年，至2005年底已收费32亿元，估算剩余收费期内还将收费90亿元。也就是说，照这样收下去，到2027年，首都机场高速公路的总收入将是当初投资的10倍以上。如此高收益，堪称暴利。
——随意性的变更所有权。北京市将北京至石家庄高速公路北京段等3条已收费3至12年的政府还贷公路，划转给新设立的首都公路发展有限责任公司，使之变为经营性公路，取得了重新批准收费30年的批文。该公司1987年开始收费的北京至石家庄高速公路北京段总的收费期限达到42年，按2005年收费水平测算，累计收费将达93亿元，为该公路建设时利用银行贷款的16倍。收费公路在一些机构那里，正越来越成为垄断和暴利的工具。北京的9条收费公路，无一例外都完成了从政府还贷路向经营性公路的转变。此次国家审计署审查出的安徽省转让合巢芜高速公路经营权，致使国有资产流失12.4亿元。而与安徽合巢芜高速公路经营权转让的严重问题类似的情况还有，10省市106个收费公路经营权转让项目中，地方政府越权违规审批项目64个，占项目总数60％。如沪杭高速公路等12条公路发生转让权18次，其中12次未经有关部门审批。再者多达70％的公路经营权转让金，是受让方以被转让的公路作质押贷款来支付的。这些受让方私企老板几乎以零风险代价或幕后交易控制巨额公路国有资产，并从中牟取巨额暴利。真是“所有权一变，不尽财源滚滚来”。
——高密度的违规收费站。湖南长沙县星沙收费站和星沙南匝道收费站，距离不到500米。在环长沙县星沙20公里范围内的收费站共有16个之多，李家塘收费站和大托收费站是最远的，但距离也只有19.2公里，这16个收费站之间有8个相距在10公里之内。刚交完费，一脚油门后紧接着就是一脚刹车，因为又到收费站了。根据《收费公路管理条例》，非封闭式的收费公路的同一主线上，相邻收费站的间距不得少于50公里。事实上，由于投资主体不同，他们在建立收费站的时候，丝毫没有考虑过这周围究竟已经建成了多少收费站。所谓“借贷修路，收费还债”的模式，已经逐渐被“投资修路，收费赚钱”或没投资修路，也设站收费所取代。皖北有个县将违规设置收费站作为增加财政收入的重要途径。在县城的东、南、北三个方向各建一个收费站，均挂上：“贷款修路，收费还贷”的牌子。把设置违规收费站作为生财之道的地方很多。
乱收费之恶果
全世界收费道路14万公里，中国居然占了10万公里。占全世界的70％。“十五”期间，除北京和上海外，16省(市)新增的二级以上公路，有67％为收费公路，截至2005年底，云南、四川、黑龙江、重庆4省(市)的收费公路占二级以上公路的比例均超过了80％。全国3000多个收费站，简直就像3000台印钞机，这就是不少地方政府热衷于设立收费站的原因。巨大的利益驱动力助长了高速公路的收费乱象；收费乱象导致了一系列恶果。
出现了还贷年限最长的路段。据资料显示，广东省74个公路收费站中，预计还贷期超过30年的收费站有33个，占45％，有6个还贷年限超过100年，其中河源江面收费站是756年!根据《收费公路管理条例》，我国政府还贷公路的收费期限最长不超过20年，经营性公路的收费期限最长不超过30年。756年，能够收回多少钱暂且不议，单是756年之后，此路是否依然存在都很难说。而造成此种现象的原因就是，收费站每年用来还贷的钱，不及当年收入的5％。
出现了收费最昂贵的路段。四川一段仅有570米长的高速公路，通行费竟要收5元!因无立交桥，进入四川宜宾机场路须借道当地一段高速公路，而该路段有收费站。因高速公路是全省联网电脑收费，收费起价5元，因此，过往车辆要交5元高速公路通行费。中国没有统一的公路收费标准。有人曾计算，我国高速公路平均每公里通行费0.45元，有些地方收到了0.6元，从北京到上海公路收费高于坐飞机的成本。
出现了速度最慢的高速公路。八达岭高速公路收费，站是连接关内和关外的交通要道，过往车辆非常多，堵车现象频繁发生。据某过路司机计算，某天他在堵车段共走了约5公里，历时4小时零4分，算下来时速约1.22公里。一辆货车从交费、过磅、受检，需要好几分钟的时间。而收费站管理方未把轿车与货车提早分道，使路过此段的轿车司机也成了受堵陪熬的人群，这个路段每天一堵车就是几十公里、几个甚至十几个小时。司机们交的高速公路费，换来的就是每小时1.22公里的“高速”。
出现了农村“板凳收费站”。陕西省宝鸡市境内的310国道晁峪收费站附近，一些司机为了逃避交国道费，开车绕进国道旁的陈仓区坪头镇新安村的乡间小路。这成了当地村民的“发财路”，他们在路上摆上板凳设卡，对过往的司机公然收费。这种露天的“板凳收费站”，可谓投入小，收益高。村民们认为高速公路和国道可以无限期收费赚钱，乡村小道也可以收费。事实上，只要小道收费不超过高速公路和国道，“板凳收费站”就有市场。明知违法，但是各部门联合执法依然无效。“买路钱”的思想已经在村民的脑海中根深蒂固。
出现了吓走外企的高价收费站。湖北有个吴家山收费站，据说是全省收费最高的收费站，多年来，由于过往车辆承受不了高额的运营成本，纷纷绕路逃避收费。有报道说，高额过路费已迫使300家外企外逃，税收损失达15亿元。一台载货30吨的9.6米货车过往收费站，空车收费30元，满载收费350元左右，一个来回成本近400元。个体运输者承受不了。武汉市金诚国际石材城每天进出的货车有50多台，每年为此支出200万元，企业叫苦连天。谁都知道逃费不对，但司机们确实有不得已的苦衷。
出现了逃费服务职业者。有媒体报道，有些地方的收费站周边，不少人叫卖“逃费地图”，而且生意不错。究其原因，往来货车通过这个收费站，至少要交纳二三十元，而“逃费地图”一张才卖5元，司机们都觉得值。还有些人在收费站周围专门为过往大货车指路逃费，收取手续费。逃费行为不可取，但如果收费站一直只“收”不“废”，选择“逃”的人恐怕会只增不减。
出现了大量“特权车”。由于高速公路收费站多、且收费高，收费期限长，导致许多部门千方百计争取“特权车”名额，有的制造假免费征，挂假牌照，甚至挂假军车牌照逃费。部分收费公路管理问题突出。一些地方政府和交通部门随意扩大通行费减免范围，导致“特权车”、“人情车”问题严重。辽宁、山东、重庆等15省(市)交通部门违规向5.9万辆车发放“免费卡”、“公务卡”、“减缴证”等，造成“特权车”、“人情车”问题严重。仅2003年至2005年，就违规减免一些政府机关、交通系统单位和个人应缴的通行费8.4亿元。审计报告所列举的只是有代表性的几个事例，其实全国各地的“特权车”现象普遍存在，一年不知要漏掉多少通行费。
出现了明显的债务风险。有些地方大量借债建设收费公路，加重了建设方的债务负担，至2005年底，18个省(市)收费公路银行贷款余额高达8000多亿元。部分收费公路存在偿债风险，2001年至2005年，吉林等8个省(市)因修路需偿还银行贷款本息1090亿元，而同期收取的通行费扣除必需的管养费用后仅680亿元，缺口410亿元。
出现了严重的“公路腐败”。自80年代我国开始建设高速公路以来，因高速公路而走上腐败路的，从省市自治区的副省长到交通厅厅长、副厅长、工程指挥长，到地市县负责工程招标、工程承包、工程建设的官员，因贪污受贿纷纷落马的为数不少，其中不乏被判极刑者。至于工程承包，分包、施工中的腐败更是比比皆是，在有的地段，平均每公里就查出一个贪腐分子，真可谓骇人听闻!高速公路建成通车后的收费经营、经营转让、公司上市，更是滋生腐败的温床。高速公路成了官商勾结、权钱交易、贪污腐败的高发区和重灾区。
乱收费之根源
高速公路之所以出现收费乱象，其根源是多方面的。
一是地方政府认识上有问题。首先在设置收费站这一关键环节上，审计署给出了四个原因：一是公路未使用贷款或贷款已还清，但仍收费；二是在国家明文禁止的三级公路上收费；三是采用“一站多点”的办法，异地设置收费站；四是未建公路先收费或边建边收。可以说，设置收费站是利益链之首，是维持其下游利益集团得利的核心。一些地方政府，或想蒙混过关，或借助强力，或重复设局，或寅吃卯粮。总之，要么于法无据，要么违法违规。
二是相关法律法规不健全与有法不依并存。20多年来，一方面收费公路的法规尚未完整建立，政策大于法律、以地方规定取代法律的现象并不鲜见。正如审计报告所揭示的那样，凌驾于法律之上的“特权车”和“人情车”泛滥；部分省市急着上马高速公路项目，建成后利用率极低，偿债风险巨大，“公路腐败”案件层出不穷。另一方面有法不依。在遏制公路超期收费问题上，其实并非无法可依。“收费期满必须终止收费”在《公路法》、《合同法》、《收费公路管理条例》、《价格法》等法律中早有过明文规定。这么多法律，哪怕其中只有一部法律真正发挥作用，甚至只有一个条款落到实处，公路收费都不至于失控。权大于法的现实中，当一个法律针对一种“政府能从中受益”的事情时，总会显得脆弱无为。国务院颁布的《收费公路管理条例》早已明确规定了收费公路期限、标准，可是未见哪个地方执行。2007年7月，北京市第十二届人大常委会第三十七次会议表决通过了《北京市公路条例》。条例中规定，收费公路收费期满应当按照规定拆除收费设施停止收费，并由市人民政府向社会公告。政府还贷收费公路的车辆通行费，除必要的管理、养护费用从财政部门批准的车辆通行费预算中列支外，应当全部用于偿还贷款，不得挪作他用。北京市的这一法规当时在全国影响很大，可是，此法公布后，北京的高速公路违规违法收费照旧。北京有一家公路管理公司公开宣称，他们就是再收费一百年也合法，何其霸道和嚣张!
三是收费公路衍生了贪婪的利益小群体。收费公路管理经营部门机构臃肿，人浮于事，通行费收入，服务区、加油站、广告经营收入，都主要用于人员经费开支，而且还挪用国有资金，违规多征占土地谋利。大量土地资源被违规征用或闲置。审计调查发现，浙江等17个省(市)667个收费公路项目，共征用土地272万亩，其中违规审批、未经批准占用、以绿化及服务区建设等名义多征占和闲置土地达96.2万亩，占征用总量的35％。
收费公路管理经营部门人员收入高得出奇，一名普通收费员的月收入高达上万元。无怪乎中国社会科学院一位老研究员调查后发现，一名高中毕业后当上收费员的18岁小姑娘，居然月收入1万多元，其待遇远远超过科学研究人员，真是不可思议。
交通等政府部门提高收费标准，动辄以亿计敛取通行费，从通行费中提成发放高额奖金、福利等；还有将收费公路经营权违法流转，隐蔽分肥；天文数字的通行费还用来供养冗员，或者被闲置、截留、挪用，进而结成一个共进退、抗拒改革的利益同盟。事实上，它有着稳固的根基和现实影响力。从某种意义上说，当地方政府争相确立“路权”的势力范围，并自引为卓著的民生政绩时，一座座非法的收费站已给社会投下阴影。
四是纳税人的权利缺位。高速公路开始是通过纳税人交的税以及后来人们不停地交过路费建起来的，它的主权是属于纳税人的。但是有些高速公路公司现在是上市公司，收益却要分给所谓的其公司股东们，凭什么要纳税人掏的钱让上市公司的股东们受益呢?这其实是一些地方政府通过国有企业对纳税人权利的侵犯和掠夺!
五是地方政府利益驱动。从表面上看，公路超期收费的获益者是许多企业。其实不然，一些地方政府实际上扮演着非常重要的利益角色。首先，许多超期收费的公路并非企业经营，而是地方政府在“收费还贷”的名义下收“买路钱”。那些收费很多都直接进入了地方政府部门的“小金库”，成为其取之不竭的财源。正如“养路费”在不少地方已成为“养人费”一样，公路收费也已成为一些政府的“养人费”。即使是“经营性公路”，其中也有政府的利益，许多“经营性公路”都是由“政府还贷路”转变而来，利益集团在其中获得了相当多的利益，以至如今不得不纵容企业超期收费。还有，当下一些收费公路的贷款、还贷等情况，完全是一笔糊涂账，许多部门在暗箱操作中攫取着许多见不得阳光的利益。
治理乱收费之策
如何治理公路收费乱象，使其向公益性回归?
一是要提高透明度，自觉接受公众监督。向社会公开收费公路的相关收费细节是大势所趋，是落实政府信息公开的必然要求。
收费公路上的收费乱象问题，单纯依靠审计署是不能解决的。审计署所做的充其量是事后监督，而事前监督必须也只能依赖于公开透明。当前应该给“问题公路”打上“制度补丁”，如，可以考虑让所有收费站在收费牌前都竖起一块牌子，上面注明国家核定的收费年限、收费标准、建设资金、贷款资金，以及每年的收费总额。既然公路从建设到维护都是现在和未来的公路用户出的钱，政府应该让公众参与选择，用什么样的方式解决交通问题，解决到什么样程度，需要付出多少代价，还需要建设多少收费站等等，应尽量公开。
二是要强调政府作为投资的主体。现在，政府财政盈余，已经告别资金短缺时代，政府应该成为公路投资的主体。美国就是这样做的。美国全国拥有8.9万公里高速公路，只有大约8000公里是收费路段，而且收得很少。原因就在于，美国政府是公路投资的主体，确保了公路的公益性，也因此使整个社会的效率得以大幅提高。中国国务院《收费公路管理条例》规定，还贷公路在批准收费期限届满前已经还清贷款的，必须终止收费，实行免费通行。许多地方的公路公司早已通过收费还清了债务，可是就是不愿中止收费，所收取的费用没有合法根据，属于不当得利。
三是要还路于民。收费站成了“权力钉子户”，某些地方政府编造理由宰割公众，权力自肥。其实根治收费乱象，药方很简单，关键是地方政府有无勇气放弃这块“权力肥肉”，实实在在把好处让给百姓。公路从收费向公益性回归，不仅将惠及普通民众，整个社会都将因此深深受益，因而，政府在资金充盈的情况下，通过回购的方式减少收费公路的数量，不仅是可行的，也是公众所期待的。
四是要依法对现有的收费站进行全面检查，不合法的坚决取缔。在一些地方，收费站“摩肩接踵”，相当一部分都是违法而设。《收费公路管理条例》第十二条明文规定：“非封闭式的收费公路的同一主线上，相邻收费站的间距不得少于50公里。”在现实生活中，许多收费站不符合这一标准，却依然我行我素，违法成本过低又鼓励了新的收费站的设立，最终导致了收费站的泛滥。还有一些公路原本是政府投资建设的，但一些政府对公众掩盖真相，设置收费站收费，对于此类收费站应坚决取缔。
五是要对收费标准和还贷年限进行专项治理。根据我国法律规定，政府还贷公路的收费期限，最长不得超过20年。经营性公路的收费期限，最长不得超过30年。要下决心对那些违法违规的收费站进行专项治理，要首先向那些在社会上反响强烈的、宣称还贷年限超过100年、数百年的严重违法收费站开刀，以儆效尤。
六是要接受人大代表的监督。基于人大的监督职能，各级人大代表应行使职责，促使地方政府接受人大监督，尽快解决公路乱收费现象。
TAG: 高速公路 乱收费 现象 透析
