——对最低标价中标评标方法的理性思考
摘 要：在当前市场经济条件下，如何既鼓励充分竞争，又防止低价抢标和串通投标，规范建设市场，是一个非常重要又急需解决的问题；有效控制公路工程施工项目招投标成本价是推行“最低评标价法”评标方法的基础，是公路建筑产品市场定价机制形成的关键所在。
关键词： 成本价 最低标价 过渡企业定额
Abstract :Under the current market economy term, how to encourage the enough competition ,and how to keep low price from robbing again mark with conspire to bid, then norming the construction market, is an important problem that need to solute urgently .To validly control the cost price of the bidding highway construction item is the foundation which we can promote the recommending bidding method of the “lowest recommending bidding price method”, and also is a key place that can form the price of the highway building product by the market.
Key words: cost price lowest marked price price-information of the enterprise
0 前言
2000年1月1日起实施的《中华人民共和国招投标法》第三十三条指出：“投标人不得以低于成本的报价竞标……”，第四十一条规定，中标人的投标价应滿足的条件之一是“能够滿足招标文件的实质性要求，并且经评审的投标价格最低；但是投标价格低于成本的除外。” 我国2003年版的《公路工程国内招标文件范本》也明确了“最低评标价法”的评标原则，国家发展计划委员会等七部委〔2003〕年第30号令《工程建设施工招标投标办法》对最低的投标报价进行有效的澄清的规定。并在其中提出了“成本价”和“最低标价”的名词，本文从“成本价”的概念出发，总结了国内“最低评标价法”评标方法的典型做法，最后提出几点思考和建议。
1 公路工程施工项目成本价
所谓成本即是一个项目建设的全过程当中所支付的费用总和；即是工程造价构成中“制造成本+企业管理费用+财务费”（引自《建设工程项目管理规范》）。而制造成本由人工费、材料费、机械使用费、其他直接费、现场管理费等构成，公司管理费由企业管理费和财务费等的构成。公路工程项目招投标成本价即公路工程项目的最低成本（也有评标专家总结为“所谓成本价就是施工企业所能承受的最低价格”），公路工程项目招投标的中标价必须大于或等于其成本价才能有效保证公路工程项目的施工质量和进度，公路工程施工项目成本价只是公路工程投资的一部分。
1.1 公路工程基本建设程序及投资额测算体系
为了进行控制，我们必须对投资在量的方面有一个参考值，这个值又叫目标值或计划值。控制时，就以其为参考物，而实际的量所发生的变化就围绕它上下波动。控制的任务是使这种波动尽可能的减小。因此，目标值的确定是控制关键工作。投资本身是一个逐步开展和不断深化的过程，因此，在其运动过程的不同阶段便有不同的测算工作，形成不同的投资额和不同的测算种类。随着投资活动的不断深化，要求对投资额进行不同深度和精度的测算，相应形成了一个完整的反映投资在数量变化上的投资额测算体系。即从项目决策到设计阶段、施工招投标阶段、施工阶段、竣工交付使用及项目后评价的整个过程中，根据在不同阶段投资额的作用和精度要求的不同，形成了投资估算，设计概算，施工图预算、施工预算、标底、投标报价、结算和决算等测算方式，并由此构成了建设项目投资额的测算体系。
1.2 公路工程施工项目招标的社会平均成本价
公路工程施工项目招标的社会平均成本价通常指业主编制的标底，实行招标的工程项目，一般由招标单位对发包的工程，按发包工程的工程内容(通常由工程量清单来明确)、设计文件、合同条件以及技术规范和有关定额等资料进行编制。标底是一项重要的投资额测算，是评标的一个基本依据，也是衡量投标人报价水平高低的基本指标，在招投标工作中起着关键作用。其编制一方面应遵守国家的有关规定和要求，另一方面应力求准确。标底一般以设计概算和施工图预算为基础编制，以其中的建筑安装工程费为主，且不准超过批准的概算或施工图预算。
1. 3 公路工程施工项目投标的企业竞争成本价
报价是由投标单位根据招标文件及投标单位根据自身的施工经验与管理水平所制定的企业定额，并根据招标项目所在地区的自然、社会和经济条件及施工组织方案、投标单位的自身条件，计算完成招标工程所需各项费用的经济文件。报价是投标文件最重要的组成部分，是投标工作的关键和核心，也是决定能否中标的主要依据。报价过高，中标率就会降低；报价过低，尽管中标率增大，但可能无利可图，甚至承担工程亏本的风险，因此，能否准确计算和合理确定工程报价，是施工企业在投标竞争中能否获胜的前提条件，所以，公路工程施工项目投标的企业竞争成本价是企业的个别成本。公路工程招标是要约邀请，而投标是要约，中标通知书是承诺。因此招投标是市场条件下的一种竞争性的经济行为，中标单位的报价，将直接成为工程承包合同价的主要基础，并对将来的施工过程起着严格的制约作用。承包单位和业主均不能随意更改报价。
2 “最低评标价法”评标方法
2. 1 我国2003年版的《公路工程国内招标范本》和《云南省公路工程土建施工招标文件范本》对“最低评标价法”评标方法的规定第二十八条 采用最低评标价法（招标人应设有标底）
（一）对通过初步评审和详细评审的投标人的评标价进行比较，发现投标人的最低评标价低于招标人标底15%以下（含15%），使得其投标报价可能低于其个别成本的，将要求该投标人作出书面说明并提供相关证明材料，以证明该报价可以按照规定的工期和质量要求完成本工程。投标人不能提供相关证明材料说明该报价的合理性，招标人将认定该投标人以低于成本报价竞标，其投标应作废标处理。 本款所述招标人标底应不包含暂定金额。
（二）如果投标人能说明其投标报价是合理的，招标人将向评标价最低的中标候选人发出中标通知书，要求中标候选人按以下方式提交履约担保：
（1）（A-D1）/A≤15%，则履约担保为10%合同价的银行保函。
（2）15%＜（A-D1）/A≤20%，则履约担保为10%合同价的银行保函加5%合同价的银行汇票。
（3）20%＜（A-D1）/A≤25%，则履约担保为10%合同价的银行保函加10%合同价的银行汇票。
（4）25%＜（A-D1）/A，则履约担保为10%合同价的银行保函加15%合同价的银行汇票。其中：D1为中标候选人的评标价；A为招标人的标底扣除暂定金额后的值。
2. 2 辽宁省对“最低评标价法”中现金履约保证金的规定
复合标底=（业主标底+有效报价的平均值/0.9）/2，有效报价的范围为业主标底的80-100%，当投标报价低于85%复合标底时，应按规定提供履约保函外的现金履约保证金，现金履约保证金=（85%复合标底-投标报价）*调整系数，当降价幅度小于16%，调整系数为0，当降价幅度为16-18%，调整系数为1.5，当降价幅度为18-20%，调整系数为2.5，当降价幅度大于20%，调整系数为4。
2. 3 当前“最低评标价法”评标方法的一般特点
近年来各省采用“最低评标价法”评标方法的共同特点是：以业主标底或复合标底的80-85%作为判定成本价的界线，报价低于此界限时中标人必须提供履约保函外的高额现金履约保证金。有文献指出：“先交保证金再中标”的“最低评标价法”在一定时期内难以抑制超低价抢标的现实，会加重投标人的“赌博心理”，该办法的广泛施行会导致一定的金融风险。
3 “最低评标价法”评标方法的几点思考
3.1 采用“最低评标价法”评标方法是大势所趋
“最低评标价法”评标方法是市场经济发展到一定程度，建设市场逐步规范及造价改革到一定深度提出的必然需求，是建筑产品最终由市场定价的必须手段。“最低评标价法”评标方法能充分体现公平竞争的原则；能全面体现企业的技术水平、管理水平和劳动生产率；充分体现施工企业的个别成本。“最低评标价法”评标方法对公路工程建设市场的优胜劣汰，维护承发包双方的利益，规范投标报价和反对腐败起着重要作用。
3.2 “履约保函外的高额现金履约保证金”既加大中标人的财务成本，还可能引导投标人联合投标损害业主利益
现在中标的施工企业一般很难自有足够的流动资金来交纳履约保函外的高额现金履约保证金，只能以银行贷款的方式交纳，对一个两亿元左右的项目，一般要交纳几千万的履约保函外的高额现金履约保证金，贷款时间长达两至三年，其贷款利息我们不难算出是几百完元，难怪有些项目经理无奈地说“这种微利项目，千辛万苦干下来，最后都为银行打工了！”
在两至三年的短时间内施工企业可以靠以前的积蓄和资产来抵押贷款，当投标单位无力贷款而又必须中标来生存时，他们想到的肯定是“联合投标”，因为从投标技巧来说，在七八家投标人中联合五家的交易成本无疑比低价中交纳履约保函外的高额现金履约保证金的财务成本要低得多，事实上，“履约保函外的高额现金履约保证金”的“最低评标价法”评标方法为了防止低价抢标，“鼓励”高价中标而“惩罚”低价中标；又因为投标书上找不出任何“串标”的痕迹，评标专家无法判定为“串标”，而要全过程跟踪投标人的行为找“串标”的证据好比“大海捞针”。
3.3 “履约保函外的高额现金履约保证金”既反映业主的矛盾心理，又使施工合同显失公平
“最低评标价法”和“综合评估法”最大的区别是削弱了标底的作用，“综合评估法”中的标底对中标单位可以说起了决定性的作用，因而使权利过分集中，为腐败的滋生提供了土壤，所以有个别原本优秀的干部因此而腐败。“最低评标价法”的本意是鼓励竞争，节省投资，但由于业主对当前市场条件和社会诚信的矛盾心理，为防止超低价抢标而要求交纳“履约保函外的高额现金履约保证金”，从而又限制竞争或“惩罚”低价中标。
业主对成本价的界定也是一种矛盾心理，既设了最低限，又能澄清超低限的合理性，因而使原本简单的评标工作复杂起来，也为腐败提供了可能。如果不能超低限，则又使“最低评标价法”还原为“综合评估法”，因此只能要求交纳“履约保函外的高额现金履约保证金”。
事实上，“履约保函外的高额现金履约保证金”的“最低评标价法”评标方法的实质是业主为了规避合同履行中的经济风险，对评标价最低的中标人采取变相垫支方式加以制约，因而使施工合同显失公平。
3.4 设门槛，比实力——有效控制最低成本价是推行“最低评标价法”评标方法的基础
以上分析表明“履约保函外的高额现金履约保证金”不完全符合市场和经济规律，市场规律是“只有竞争才有发展”；经济规律是“投标人是用最少的成本追求最大的利润，施工企业有了利润才能生存和发展”。“最低评标价法”的真实意图是：“在现有市场经济条件下，通过适度的竞争，合理地节省投资。”
设门槛，有两个界限：一是上限，即业主标底，凡高于或等于业主标底的报价视为无竞争性的报价不参与评标（既发挥业主标底的引导作用有效控制最高投资，又不妨碍适度的竞争合理地节省投资）；一是最低限，即投标人施工企业的最低成本价，评标专家或注册造价工程师（建议实行稽查制）根据投标人投标前提供的过渡企业定额和投标文件中提交的综合费率、工料机单价及施工组织设计分析投标人的最低成本价，当投标价低于最低成本价将当废标处理。
比实力，就是比施工企业的综合实力，因为设了合理和适度竞争的动态门槛，施工企业中标的决定因素不是标底或业主及评标专家，而是施工企业本身的综合实力。所以此方法将引导施工企业将主要精力集中到提高企业生产率和管理水平上来，将为建筑产品最终由市场定价打下基础。
3.5 政府的正确引导和适度干预是长期推行“最低评标价法”评标方法的有力保证
大家都知道计算业主标底的最基础的依据是部颁预算定额，而计算投标人施工企业的最低成本价的最基础的依据是过渡企业定额可能比较陌生。过渡企业定额是根据现行预算定额和全国的补充定额为模板，结合企业自身的实际情况如管理水平、设备配备，成本台账等编制而成的，是施工企业管理水平和市场竞争力的科学表达，利用现代计算机技术（如《海巍实物量法造价分析系统Hwcost》）在一个星期即可编制完成。但是目前绝大部分施工企业没有自身的企业定额，是以国家或行业制定的预算定额作为施工管理、工料机分析和计算施工成本的依据。行业定额的编制亦是由行业主管部门组织专家先测定或确定定额的消耗后再反馈给施工企业征求修改意见，所以一直没有形成完善的施工企业定额体系，当前的定额绝大部分都是计划经济的产物。
要求施工企业提供反映其企业管理水平和市场竞争力的过渡企业定额靠一两家业主来实施是难以形成制度，而必须由政府主管部门的正确引导和适度干预来形成一项管理制度。有人会担心过渡企业定额是施工企业的商业秘密不宜提供，试问：“大家都有部颁预算定额，是不是大家都知道业主的标底？”显然过渡企业定额只是计算投标人施工企业的最低成本价的最基础的依据和尺度，投标报价要根据企业定额和投标时确定的综合费率、工料机单价及施工组织设计等多种因素才能准确计算出来，所以后面几个因素才是真正要保密的。
参考文献：
[1] 中华人民共和国交通部，公路工程国内招标文件范本，人民交通出版社，2003年
[2] 国家发展计划委员会等七部委，工程建设施工招标投标办法，人民交通出版社，2003年
[3] 吴承凯，公路工程投标报价评分办法与工程造价，西南公路造价网第十四届网会, 2003年
[4] 谭亮伟，工程企业内部定额的实施方案与应用，第2届全国公路工程计算机网络技术应用与发展科技研讨会，2000年11月
罗杏春1 吴培关1 范开涛2 杨志朴3 韩祖伟3
（1.昆明理工大学建筑工程学院土木系，云南昆明 650224； 2.昆明理工大学白龙校区计算中心，云南昆明 650224； 3.昆明海巍科技有限公司，云南昆明 650106）
