当前，我国的工程项目风险管理刚刚起步，与发达国家相比，无论是在管理理念、管理手段和方法，还是风险管理程序和制度方面，都存在很多差距，尤其是还未形成完整的、适应市场发展需要的风险转移市场运行体系，导致风险转移、分配市场还处于自由状态。因此为了规范工程项目风险管理、培育和谐的市场竞争环境、保护建设各方经济利益，建立法律强制、有效分担、信用保障、政府监管的工程项目风险转移体系是必要的。
1 建立工程项目风险转移的法律体系
工程建设是一个充满风险的领域，要保证工程的顺利实施，按照国际惯例，需要推行建设工程担保和保险制度，实现风险转移和规避。风险转移又叫合伙分担风险，其目的不是降低风险发生的概率和不利后果的大小，而是借用合同或协议，在风险事帮一旦发生时，将损失的一部分转移到项目以外的第三方身上[1]。转移风险主要有四种方式，发售、发包、开脱责任合同、保险与担保。其中，保险与担保是最常用的一种方法。
我国开展工程担保与保险业务起步较晚，险种单调，业务量少，交易双方的积极性不高，工程担保、保险市场发育很不成熟。据调查，目前我国所开展的担保、保险业务，地区分布不均，实行担保、保险未转移项目风险的工程项目不多，主要集中在外商独资、国际金融组织贷款以及中外合资等项目上。
造成以上情况的原因是多方面的，但主要原凶是我固建设领域的担保、保险市场还没有形成强有力的法律体系进行规范。虽然，我国相继颁布了《担保法》、《保险法》、《建筑法》、《招标投标法》等法律，但是涉及到工程担保、保险的部分，仅为宏观性、粗犷性指导，不具有强迫性和可操作性。例如，建设领域的大法一一《建筑法》，在共八章八十五条的内容中，仅在第四十八条涉及保险内容，即“建筑施工企业必须为从事危险作业的职工办理意外伤害保险，支付保险费”，对其他保险品种和担保方式没做任何规定，这势必会影响工程担保、保险业务的开展，使其缺少法律支持。《建筑法》的修改工作正在紧锣密鼓地进行，专家呼吁增加工程担保、保险相关内容，这对规避建筑市场风险、保证市场交易活动顺利实施具有现实意义。再如，《担保法》颁布已近十年，但其中既没有明确规定工程类担保条款，又没有体现工程建设的特征(工期长、投资大、质量要求高等)和工程高风险等特点，有关工程担保的规定仅在部门规章中简单一提，更没有详细规定工程担保范围、担保有效期、担保责任的履行和纠纷的仲裁等内容。总之，我国工程项目建设还没有形成完整规范的法律体系来进行约束，与国际通行做法相差甚远。今后相关立法部门应通力协作，顺应市场发展的需要，尽快从偿付能力、业务经营、市场准入中介组织、从业资格、风险管理及评价指标等几方面建立法律法规体系。
2 构建工程项目风险转移体系
工程项目风险转移，就是指风险承担者通过一定的途径将风险转嫁到其他承担者。转嫁的途径主要有工程保险和工程担保。目前，我国除了少数城市试点推行强制性人身意外伤害保险外，其他保险险种都是自愿投保的，因而工程投保率很低，限制了保险市场的发展；工程担保业务各地的发展很不平衡，还处于试点阶段，还没有形成完善的市场运行机制。因此构建工程风险转移体系，就是进一步健全、完善工程担保和保险市场机制。
2．1 强制推行工程担保、保险制度
工程担保、保险与经济的发展、市场的规范是相辅相成的，在欧美等发达国家普遍推行工程担保、保险制度，工程投保率都在90％以上[2]，这些国家实行强制措施促成工程担保、保险已成为工程建设惯例。如果业主不为工程投保，就得不到银行贷款；承包商不按规定投保，便取消其投标资格，并把投保作为投标评审的必备条件，从而营造工程担保、保险的需求氛围。比如，美国的保险市场是世界上最大的市场，无论是保险人数量，还是保险业务量在世界上都是首屈一指的，其保险费收入占世界总收入的40％[3]。我国的工程担保、保险市场与发达国家相比差距还很大，强制推行工程担保、保险措施还没能上升到法律地位。我们应该认清形势，借鉴发达国家的通行做法，强制推行工程担保、保险制度。特别是对于政府投资工程，应当为保证投资目标实现的部分工程强制推行担保和保险品种，并明确有关的法律、法规，即担保、保险与工程投标、融资和工程实施相关联的强制规定。
2．2 健全工程担保、保险品种
纵观各国的工程保险业务，概括出与工程项目有关的险种主要有三种：一般财产损失险种(有建筑工程一切险、安装工程一切险、机械设备损失险及其利润损失险等)；人身保险险种(主要有人身意外伤害保险)；责任保险险种(有执业责任保险、雇主责任险、第三者责任险、十年／两年责任保险等)。我国法律中强制推行的险种，只有建筑施工企业为从事危险作业的职工办理的意外伤害保险；推行的其他险种主要是建筑工程一切险、安装工程一切险和第三者责任险。从实际工程投保情况看，不管是法律强制的，还是其他险种，投保率都很低。当然造成这种现象的原因是多方面的，但是保险种类缺乏，在一定程度上也制约了保险市场的发展。所以保险业在加强专业从业人才培养的同时，应积极拓宽保险品种，尤其是发展责任保险险种，完善保险业务市场。
根据《中华人民共和国担保法》的规定，担保的方式分为：保证、抵押、质押、留置和定金五种。根据各地试点的情况看，现阶段建设工程中常用的方式为保证，主要品种有：投标担保、承包商履约担保和业主工程款支付担保。为了适应市场发展的需要，工程担保无论在方式上，还是在品种上都应进一步拓展。例如，工程担保方式可采用保证以外的其他形式，担保品种拓展到预付款担保、供货担保、分包商担保、保修担保和承包商付款担保等。
2．3 制定工程担保、保险合同指导性文本
工程担保、保险合同是规范担保、保险双方权利义务的工具，是担保、保险事业发展的基本要素。目前，我国保险合同被称为“量体裁衣保险合同”，合同内容具有较大的随意性，各家保险公司的合同文本条款不同，这不利于保险公司之间的公平竞争。工程担保合同也没有统一的文本。为推进建设领域担保、保险制度建设，在政府有关部门的协调下，应尽快制定“工程担保合同示范文本”和“工程保险合同示范文本”，规范工程担保、保险合同文本。工程担保、保险可根据业务品种的不同，分别制定不同的文本格式和内容，使其具有可操作性。
2．4 培育专业担保公司
建设部颁布的《关于在房地产开发项目中推行工程建设合同担保的若干规定(试行)》第六条规定：工程建设合同担保的保证人应是中华人民共和国境内注册的有资格的银行金融机构、专业担保公司。担保公司是指以担保为主要经营范围和主要经营业务，依法登记注册的担保机构。现阶段我国开展担保业务的担保人，主要采取银行保证或保函形式。可以说在担保公司不成熟的情况下，是一种有效的方法。然而，推行工程担保不仅需要法制化、制度化，而且需要专业化，即需要专业的工程担保公司，按照国际惯例工程担保承保方是以专业担保公司为主的。可见，培育专业工程担保公司是开展好工程担保的前提。工程担保公司在发展初期，国家应给予政策性支持，鼓励多种投资形式。由于工程项目的特殊性，必须严把担保公司资质关和从业人员业务关，即，注重加强担保公司资金实力、赔偿能力、理赔能力及工程技术和管理等方面的内容；对从业人员进行专业培训，实行执业资格准入制度。
2．5 培育保险中介市场
保险中介是保险市场发展的催化剂，建立完善的保险中介市场将有助于保险市场的健康发展。一个完善的保险中介市场由保险代理人、保险经纪人和保险公估人三部分组成，其中保险公估人是专业从事保险公估业务的主体。保险公估人，既不属于保险人一方，也不属于被保险人一方，而是连接保险人和被保险人的中介服务机构，是独立于其他部门之外，面向社会服务的经济实体。保险公估业的规范发展将对工程保险的发展起到推波助澜的作用。这是由于：
1)工程保险的技术难度较高。工程保险涉及工程技术、工程管理和金融保险等多个领域的专业知识，尤其是一些大型工程项目的承保、防损和理赔，需要相关专业人士参与；
2)工程项目发生事故的频率高。由于工程建设项目大多露天进行，作业环境危险，且施工人员专业培训不到位等多方面原因，造成建设工程事故频发；
3)工程保险的金额高。一般根据工程投保的造价算出的保险费少则几十万，多则上百万、千万，甚至上亿元，如果保险双方对保险合同条款细节理解存在差异，那么，即使某一较小保险项目，’也可能导致在将来理赔过程中索赔金额与赔偿金额之间产生很大差距；
4)被保险人的利益关系复杂。在一份保险合同中，被保险人往往不只是一方，业主、承包商、分包商、设备材料供应商等都可能成为被保险人，保险公司的理赔需要理清各方保险关系。
因此，由于工程保险业务专业性强、理赔和赔偿难度大，操作层面仅依靠保险公司现有理赔人员，已经不能满足工程保险业务的发展要求，培育保险公估机构进行理赔公估已成为工程保险行业发展的必然要求。工程保险公估业务，将随着工程保险中介机构的发展，逐渐成为新兴行业。
3 建立工程项目风险转移的信用体系
从目前世界市场经济发展较为规范的国家来看，信用在市场经济的有序发展中具有不可替代的作用，在某种程度上，市场经济又称为“信用经济”或“契约经济”。没有了信用，市场经济就失去了和谐的市场环境，就会处于无序混乱的状态，从而影响市场的健康发展。因此，要完善市场经济体制，保障风险转移市场的良性运作，市场信用体系的建设是基础。
3．1 业主的信用建立
中国建设市场存在的许多问题，例如：腐败难以杜绝、恶意压价、拖欠工程款等，都与业主行为不规范、信用差有直接的关系。当今，由于建筑市场属于买方市场，僧多粥少现象还将长期存在。相对于工程建设方，业主处于市场竞争的优势地位，双方信息严重不对称，从而导致业主失信的情况屡有发生。因此，必须采取经济、法律和行政手段相结合的方式，进行综合治理。首先，严格项目审批制度，充分进行项目可行性论证，资金必须落实到位方可批准工程报建，
从源头上根治业主的失信行为。在工程进展过程中，主管部门进行跟踪监督，对违规和违背诚信的事件严格查处，并将经济和法律责任落实到项目法人或负责人头上，做到责任到人。其次，实行工程担保和保险制度，形成良好的社会信用体系。工程项目实行工程担保和保险，从总体上看业主的总投资会提高，但它会从工程建设实施过程更具保障中得到补偿，从良好的社会信用体系所形成的发展环境中得到补偿。另外，商业银行应加快建立自然人和法人的信贷信用档案，从而形成庞大的社会信用体系，从获得贷款条件上约束业主的失信行为。促使业主在市场运作中，形成自我约束和自律行为。
3．2 承包商的信用建立
首先，工程担保、保险市场的发展过程，就是建设主体诚信逐渐建立的过程。工程承包商与担保公司、保险公司之间的关系实际上是一种信用交易的关系，这种信用关系的取得需要双方通过长期的相互信任，并在双方如实履约过程中得以加强，最终形成看见信用资质如同看见金子般的效果，在信用与担保之间产生良性互动。比如市场信用差的承包商，就需要高价取得工程担保、保险，在强制进行工程保险的大环境下，可能因为无力取得担保而无法承揽到项目，于是信用差的承包商将被市场清除出局，失去生存空间。相反，如果承包商信守合同承诺，保持企业良好的信誉，就能以较低的价格取得担保和保险，成功实现工程风险的转移，从而获得良好的经济效益和社会效益。其次，建设行政主管部门或协会，建立承包商的信用档案，对于失信者采用黑名单的方式，用各种媒介向社会公布，以约束其不良行为。为此，承包商应自觉接受各方监督和约束，加强履约自律行为，为保障自身利益而注重维护自身的信用。
当然，按照市场信用对等、相互原则，工程担保、保险机构也应加强信用建设，在市场交易中，忠实地履行合同承诺，提高市场的信用度，不然也将会被市场淘汰。
4 建立工程项目风险转移的政府监管机制
工程担保、保险市场形成初期，政府部门加强监管力度，对形成健康、有序、规范的工程担保、保险市场起着重要的作用。首先明确监管部门。对工程担保、保险市场的监管，应有建设行政主管部门和国家保险监督委员会共同完成。其次确定监管内容和职责。在市场经济下，政府对市场的监管应避免既是教练员又是裁判员的双重身份，并以宏观控制为主。政府主要职责是完善政策法规，制定市场游戏规则，监管市场行为，规范市场运作，努力为工程担保、保险市场营造良好的法制环境、和谐的发展环境。监管的主要内容是工程担保、保险机构资质和从业人员的资格认定，市场准入和清除监管，偿付能力、资产负债质量监管，工程担保、保险业务范围监管和费率等合同主要条款监管，加强对保险人和投保人的信息披露监管等。
总之，工程风险转移市场的规范运行在我国需要一个循序渐进的过程，为此应加强政府引导和宣传功能，建立法律法规体系，完善各项规章制度，探索市场风险转移有效机制，努力培育实力雄厚的担保人市场和保险中介咨询市场，加强以工程担保、保险交易行为主体的信用机制建设，最终形成具有中国特色的工程项目风险转移市场体系。
（郭树荣，山东理工大学工程技术学院，副教授，国家注册造价工程师，国家注册监理工程师）
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