摘 要 交通运输的可持续发展是未来交通运输发展的主导方向，其主要内容之一就是环境的可持续发展。战略环境影响评价是一种从源头上控制环境污染、保护环境的手段，由此便产生了交通运输的战略环境评价（TSEA），它是交通运输迈向可持续发展的重要保障。本文在简要介绍交通战略环境影响评价概念的基础上，讨论了目前进行交通运输战略环境评价的意义及交通运输战略环境评价的几个主要内容，包括交通战略环境评价对象的确定原则与方法、交通战略环境影响评价的工作流程、交通战略环境影响评价的评价因素及评价因子等，最后探讨了目前在我国发展交通运输战略环境评价所需要解决的几个问题。
关键词 战略环境评价交通运输可持续发展工作流程未来课题
1. 引言
战略环境评价是描述宏观战略层次上的环境影响评价过程，具体是指对政策、规划和计划及其替代方案的环境影响进行规范的、系统的、综合的评价过程，并在不利环境影响的情况下，采取预防措施或者其他补救措施。它包括有关区域开发的法规、政策、规划和计划的环境评价，以及有关部门或行业发展的法规、政策、规划与计划的环境评价。
交通运输建设通常要占用大量土地，消耗资源和能源，对环境产生相当大的影响，因此，为了从根本上缓解交通建设所带来的环境影响，几十年前各国就开始将环境影响评价制度引入到交通运输建设中来，但是当时仅仅局限于交通建设项目层次上，随着战略环境评价概念的提出，人们发现，将战略环境评价应用到交通运输领域将会从源头上缓解交通运输建设给环境带来的影响，促进交通运输的可持续发展，从而提出了交通运输战略环境评价的概念。交通运输战略环境评价（Transportation Strategic Environmental Assessment, TSEA）就是战略环境评价原则在交通运输建设领域中的应用，对战略层面上的交通建设政策、计划、规划进行环境影响评价，其结果与社会、经济分析结果一起作为交通运输发展战略决策的依据，从而促进交通运输领域的可持续发展。
2. 交通运输战略环境评价的意义和作用
随着人们对“发展”的概念的认识加深，可持续发展将成为二十一世纪世界发展的主题。作为一个国家或地区社会经济发展的重要基础，同时作为影响全球环境的一个重要组成部分，交通运输的可持续发展也日益引起了人们的重视和关注。实现交通运输可持续发展的前提和基础就是制定可持续发展的交通运输战略政策，这就要求在战略决策过程中对所有的战略方案进行系统全面的分析评估，而其中一个很重要的部分就是要分析各种交通战略方案的环境影响，即需要进行TSEA。SEA是用于在政策、计划、规划层面上考虑环境影响的重要工具，进行交通运输战略环境评价可以使得交通环境问题在政策、规划、计划和项目等各个层次上都得到了充分的考虑，从而促进交通运输的可持续发展。
可持续发展的一个重要概念就是社会、经济、环境三者综合的可持续发展。交通战略环境评价过程中可以结合或包括交通战略的部分社会经济效益评价分析，从而达到交通战略社会、经济、环境三者综合可持续发展的目标。
在交通运输领域的战略活动方面，交通运输战略环境评价在进行多交通方式的环境分析和环境评价时是非常有用的，它有助于把环境分析集中在每种交通方式的关键的环境效益和费用上，可以以一种综合性的方式来比较各种的备选方案和管理措施，并且可以为决策者提供相关信息来制定最具可持续性发展的交通运输决策。
交通运输对环境的影响通常是有两个起源的，或者是由日常交通引起的，或者是由交通运输基础设施的建设和维护引起的。因此在规划过程中对环境影响进行评价的指标也包括多个方面（如气候变化，酸雨，自然资源的消耗，生物多样性，空气质量，水体质量，噪声，事故等等），除了评价这些由交通运输系统引起的直接影响以外，交通运输战略环境评价还对累积环境影响以及二次开发（主要是项目等级上）的环境影响进行评价。
3. TSEA范围的确定方法
交通战略环境评价涉及政策、规划、计划三个层次的各种交通发展战略，每个评价对象所影响的范围都是比较广的，如何确定合理的交通战略环境评价范围成为交通战略环境评价工作首先要解决的问题。TSEA的范围应当集中那些与决策过程密切相关的影响和方面，一些不必要的问题可以在下一等级的战略评价中进行恰当的考虑，这有利于保证用于研究的时间和费用最小化，最理想化的方法是集中考虑几类战略决策中最关键的问题并且把评价限制在最可行的几种备选方案上。
交通战略环境评价的范围（备选方案以及他们的影响评价）以及评价内容的详细程度很大程度上取决于这些战略活动规划的目标等级（包括环境的、社会经济的、交通的）。对于一些全球性或全国性的影响（如气候变化和酸雨等）评价要从一个比较高的规划等级（例如交通运输政策或全国性的交通网络等等）上进行考虑，这时的备选方案通常包括交通方式选择、基础设施建设与非基础设施建设（例如交通需求管理，财政措施等等）的备选方案。一些区域性的影响，同样也取决于环境的区域特征（如噪声、视觉效果等），可以比较容易地在较低的规划等级（如交通走廊等）上进行评价，而此时评价的内容主要集中于一些区域性的备选方案。
确定交通运输战略环境评价的范围是!"#$ 过程中的最基本的部分，通常主要考虑的问题有如下几点：环境和可持续发展目标；影响类型，环境主题和相关的各类指标；备选方案的选择。
目前在确定TSEA的范围上主要有如下几种途径：
1）参考已经做过的战略环境评价
如果以前做过有类似的战略环境评价工作，可以参考以前做过的TSEA工作来确定本次对象的战略环境评价的范围，例如区域特征相似的公路与公路之间、铁路与铁路之间，都具有可比性、可参考性。
2）专家咨询和公众参与
通过向专家进行咨询或者组织专家研讨会，根据专家判断来确定TSEA的各个方面的范围，或者组织由相关公众参与的代表会议，听取各方面意见，结合国家区域政策来确定TSEA各方面的范围。
3）判断比较法
将所有可能涉及到的方面一一列出，然后根据评价对象一一进行检验，剔除那些与评价对象相关性不大的方面，从而获得最佳的TSEA的范围。
在这一阶段，需要确定出TSEA的目标和指标，这是进行后面TSEA工作的基础。最理想的TSEA目标范围的确定需要参考国家地区的总体发展目标和优先性，实践表明TSEA需要参考可持续性和环境保护目标，例如英国Trans-Pennine Corridor战略环境评价中所确定的四个主要目标是：保护和提高环境质量；提高安全性；提供足够的可达性；提高交通运输的经济效益以及经济活动的效益。而一旦地理的、时间的和评价规则和目标都确定下来了，就需要确定具体的评价指标，从而可以在各个不同的备选方案之间进行比选，这些指标应当与所选择的评价目标直接相关并且必须有可用的数据对其进行支持。例如土地利用和自然资源消耗方面的相关指标有：自然风险；城市化水平；地面水和地下水；农业；文化遗产等等。
4. TSEA的工作流程框架和工作报告书内容
根据各个国家和各个实际评价战略的不同，TSEA的工作流程和工作报告的内容有所不同，下面的TSEA工作流程框架（如图1 所示）及工作报告书内容（如表1所示）主要是根据欧洲TSEA的经验提出的。
TSEA 工作报告书内容 表1
5. TSEA 面对的未来课题
1）需要政府出台相关的政策保障措施，从而在对政策、规划、计划进行决策时，交通运输战略环境评价可以获得相应的权重和地位。政策支持可以通过各有关部门间的相互协调来实现。
2）应当弄清楚并确定交通运输战略环境评价在整个可持续发展中的作用和地位，应当由政府部门和规划部门出面进行不同评价（经济、技术、社会和环境）之间的有效协作。
3）目前交通运输战略环境评价还仅仅局限在规划和计划的层面上，为了实现可持续发展的最终目标，还需要发展政策层面上的战略环境评价，这应当作为制定发展政策的一部分。
4）需要注意如何在一个较早的阶段就将战略环境评价融合到交通规划过程中去。在战略环境评价和基础设施投资之间建立透明的联系是进行交通规划的基础，应当避免在决策阶段的后期再进行战略环境评价。
5）聚集和培训一批非常有经验的工作人员来为交通运输战略环境评价提供技术支持是非常紧迫的事情，有关部门应当在这方面做一些相应的工作。
6）确定公众参与与专家咨询在战略环境评价中的恰当作用是非常重要的，从而建立起有效的参与机制以确保交通战略环境评价的有效性。
7）需要付出一定的人力物力来建立有效的环境数据库以及开发战略环境评价所需要的预测技术。尤其需要注意作为输入量的交通预测值要反映出经济发展的动态性和其他领域的政策和财政对交通的影响。
6. 我国发展交通战略环境评价需解决的几个问题
6.1 建立保证TSEA有效实施的机制
实践经验表明，建立一种有效的保证体制是实施环境影响评价的关键，同样，实施TSEA也需要一套完善的、有效的实施保证体制。
TSEA要求政府间多部门的横向合作，从单纯地考虑交通环境影响转向环境、经济、社会的多方面的综合考虑，从单纯的政府决策转向专家咨询、公众参与与政府决策相结合。这就必然需要建立一种有效机制来保证TSEA的有效运作，且需适合我国的基本国情。
建立TSEA的有效保证体制，主要从以下几个方面考虑：
1）为TSEA建立政策上的保障；
2）建立健全法律法制保证体系；
3）组织管理保障体系；
4）宣传舆论保证体系；
5）技术方法保证体系。
目前欧洲的一些国家和其他一些国家地区已经进行了一些交通发展战略的战略环境评价工作，积累了比较丰富的经验，并且对如何建立有效的保障体制进行了初步的研究。我国在进行保障体制的建立过程中应该注意与国际上其他国家的交流，学习和传播好的经验并讨论各自遇到的问题，这样有助于我们迅速有效地建立起我国TSEA的实施保障体制。
6.2 研究完善TSEA的理论方法体系
TSEA基础理论与技术方法的研究是TSEA实施的基础和关键，因此，首先应当加强TSEA基础理论研究，建立一套完善的适应中国国情与基本国策的TSEA技术方法学体系，以指导在交通发展中TSEA工作科学、有效地展开。
对于TSEA理论方法体系的研究主要有以下两个方面的内容：
1）理论体系的研究
基础理论的研究是建立完善的技术方法学的基础，交通战略环境评价研究的主要理论基础有以下几个方面：
（1）交通可持续发展理论；
（2）交通环境学理论；
（3）交通经济学理论；
（4）环境经济学理论；
（5）政策学理论；
（6）系统工程理论等。其中有的理论已经获得了很大的发展，但是要形成支撑交通战略环境评价的理论体系，还需要做进一步的研究和探索。
2）技术方法学研究
TSEA的技术方法学研究涉及前文所提到的工作程序里面的所有阶段，从开始的确定评价范围到最后的监测评估，都需要有各自适用的技术方法。现阶段的研究主要集中在以下几个方面：
（1）传统的EIA的技术方法的改进；
（2）政策评价法；
（3）为TSEA所研究发展的新方法；
（4）GIS技术在TSEA中的应用。
7. 结论
总之，战略环境评价是环境影响评价（EIA）进一步发展而形成的一种环境评价方法，是从源头上控制环境问题、实现可持续发展的重要手段。与传统的EIA相比，SEA的层次性更高、更综合、时空范围更广，是环境影响评价制度向前发展的一个标志。目前荷兰已经建立了法定的SEA制度，美国、英国、瑞典、加拿大、香港等国家和地区都在实施和开展各种形式的交通运输SEA研究和应用工作，并且，包括世界银行在内的许多国际组织也对TSEA的研究与实践给予了高度重视，而且进行了相应的探索性实践。然而，总体上而言，TSEA在世界范围内还处于探索阶段。
为了促进我国交通事业的可持续发展，现阶段在我国除了继续开展并完善交通项目环境影响评价工作外，应积极开展交通战略环境影响评价的研究与实践，例如区域交通规划的环境综合影响评价，全国范围内交通发展政策的战略环境评价等，并积极准备开展交通发展政策的战略环境影响评价。
(李瑞敏 史其信)
