(二○○八年二月二十七日公告)
根据《中华人民共和国审计法》的有关规定，2006年审计署对北京、河北、山西、辽宁、吉林、黑龙江、上海、江苏、浙江、安徽、山东、河南、湖北、广东、重庆、四川、云南和陕西等18个省(市)收费公路建设、运营、管理情况进行了审计调查。
一、收费公路基本情况及总体评价
为解决公路建设资金不足、发展滞后的问题，1984年国务院批准实施“贷款修路、收费还贷”政策，即在各级政府财政性资金或企业资本金投入之外，利用银行贷款或社会集资建设公路(含桥梁、隧道)，建成后收取合理的车辆通行费(以下简称通行费)，偿还贷款或集资。此后，交通部和地方政府陆续出台了一系列规章制度，规范了收费公路的建设管理和经营权转让行为，明确规定二级以上公路(含二级，下同)可以贷款修路和设站收费，并按照经营性质将收费公路分为政府还贷公路(交通部门贷款建设的公路，还贷结束后停止收费)和经营性公路(企业投资建设的公路，收回投资成本并有合理回报)。2004年9月，国务院颁布《收费公路管理条例》，进一步明确了收费公路政策。
截至2005年底，上述18个省(市)收费公路总里程13.31万公里，约占全国收费公路总里程的70%，其中：政府还贷公路10.19万公里，经营性公路3.12万公里。共设置收费站点4328个，平均每个省(市)240个，其中广东省最多，为342个。18个省(市)累计征收通行费5100亿元。本次审计调查涉及收费公路里程8.68万公里。
从审计调查情况看，在特定时期，国家制定“贷款修路、收费还贷”政策是正确的。这项政策的实施，对各地加快公路建设，促进经济社会发展发挥了重要作用。
(一)加快了公路建设。“贷款修路、收费还贷”政策从九十年代初开始广泛实施以来，推动我国公路基础设施建设实现了跨越式发展。据交通部统计，从1984年至2005年，我国高速公路里程从零基点增加到4.1万公里，跃居世界第二位；一、二级公路里程由1.9万公里增加到28.47万公里；公路总里程由93万公里增加到193万公里，高速公路和一、二级公路的里程占公路总里程的比重由2%增加到17%，同时路网结构得到改善，公路技术等级得到提高。审计调查的18个省(市)中，95%的高速公路、65%的一级公路和49%的二级公路是依靠实施这项政策建设的。
(二)推动了综合交通运输体系发展。公路基础设施特别是高速公路的快速发展，促进了公路客、货运量快速增长，也带动了港口、航空、水路运输业的发展。如湖北、广东、辽宁、河北、山东、江苏等省已初步形成以高速公路为骨架，以现代化机场、港口、场站为节点，以先进的通信体系为依托的现代化综合交通运输体系。据交通部统计，2005年全国公路客运量和货运量分别达到169.74亿人和134.18亿吨，是1984年的4.35倍和16.98倍。
(三)促进了地方经济发展，产生了良好社会效益。大量高等级公路的建设，提高了公路运输效率，方便了人民群众出行，改善了投资环境，促进了沿线地区资源开发，推进了社会、经济的全面发展。浙江、河南、湖北、山西等省初步建成覆盖全省的公路网和高速公路主干道，实现了省城到地(市)2至5小时高速通达。江苏、广东、陕西、四川、黑龙江等省的高速公路走廊正逐步转变为“经济发展走廊”，明显缓解了公路交通对经济发展的制约。云南、吉林、重庆、安徽等省(市)由于公路条件改善，第三产业尤其是旅游业得到快速发展，增加了劳动力就业。
此外，截至2005年底，各级地方政府已停止对归还了全部建设贷款的4124公里收费公路和桥隧的通行收费，撤销了653个收费站。虽然停止收费公路所占比重不大，但这对于降低物流成本、减轻民众出行负担起到了积极作用。
审计调查也发现，由于一些地方政府和交通部门在发展公路的指导思想上和实施“贷款修路、收费还贷”政策中还存在一些认识偏差，加上相关的管理法规建设滞后，收费公路建设、运营、管理中还存在一些问题，影响了这一政策的执行效果，亟待解决。
二、审计调查发现的主要问题
(一)一些地方政府强调要加快公路发展，但财政投入少，主要依赖银行贷款建设大量收费公路，造成收费公路建设规模过大，超出了自身财力和资源承受能力，增加了社会运营成本，增大了偿债风险和资源风险。
1.收费公路规模过大。除北京和上海外，“十五”期间16个省(市)收费公路规模增加较快，新增二级以上公路的67%为收费公路，总里程达6.35万公里。至2005年底，这16个省(市)二级以上公路总里程的54%是收费公路，其中云南省为92%，四川省为90%，黑龙江省为86%，重庆市为84%。条件稍好的二级以上公路几乎都是收费公路，不符合国家关于“公路发展应当坚持非收费公路为主，适当发展收费公路”的指导原则，这种状况实质是将政府提供公共产品的一部分责任转嫁给社会和公众。
2.债务负担偏重。“十五”期间浙江等10个省(市)收费公路投资完成额6400亿元，其中投入的银行贷款等债务性资金高达4700多亿元，占73%。如浙江省公路建设完成投资1618亿元，其中银行贷款达1400多亿元，占85%以上。黑龙江等5个省(市)260多条公路项目拖欠工程款87亿元，拖欠时间有的已达6、7年。大量借债建设收费公路加重了建设方的债务负担，至2005年底，18个省(市)收费公路银行贷款余额高达8000多亿元。
3.部分收费公路存在偿债风险。除国家主干公路的效益相对较好外，部分地方高速公路等项目的使用效率明显低于预期。如江苏省交通控股有限公司管理的17条高速公路中，8条的实际车流量平均为可研预测值的60%，其中南京至高淳高速公路车流量仅为可研预测值的9%。2005年，辽宁省锦朝、锦阜高速公路实际车流量分别为可研预测值的28%和18%；陕西省西安至宝鸡、勉县至宁强等8条高速公路的通行费收入仅为可研预测值的39%。由于资产利用率不高，加上债务负担重，导致许多项目还贷能力差，存在较大偿债风险。2001至2005年，吉林等8个省(市)因修路需偿还银行贷款本息1090亿元，而同期收取的通行费扣除必需的管养费用后仅680亿元，缺口410亿元。如吉林省2005年政府还贷公路通行费收入扣除运营成本后只有5.88亿元，仅为当年应付贷款利息13.15亿元的45%，贷款本金无法偿还。为此，各地普遍采取了借新还旧的做法。山东省2003至2005年“借新还旧”76.36亿元，占归还贷款本息的30%。但5个省逾期不能偿还的仍有60余亿元，另有8个省的25.5亿元贷款被银行作为坏账剥离。2004年，建设银行四川省分行剥离用于公路建设的不良贷款12.33亿元。
4.大量土地资源被违规征用或闲置。审计调查浙江等17个省(市)667个收费公路项目，共征用土地272万亩，其中违规审批、未经批准占用、以绿化及服务区建设等名义多征占和闲置土地达96.2万亩，占征用总量的35%。至2006年6月底，浙江省在建和已完工的26个高速公路项目违规征用土地7156.99公顷，其中3562.89公顷未经国务院批准，3594.10公顷未向国务院申请用地审批。2004年4月至2006年4月，安徽省建设沿江路、安景路等5条收费公路征地5.7万亩，至审计调查时，尚未取得国家批准土地使用许可。黑龙江省交通厅违规多征占和租赁土地3715亩，是批准占地75亩的49倍，并将绥满公路一服务区建成具有游泳、滑雪等娱乐功能的“花果山庄”度假区。至2005年底，上海市公路管理处拥有存量土地3093亩，其中闲置2415亩。四川省成都市三环路等6个建设项目的拆迁安置用地中，有4388亩被低价转让给房地产开发企业。部分省(市)在公路密度已超过50公里/百平方公里的情况下，仍大量建设收费公路，且多数项目未按照“占一补一”原则补偿占地数量，地方政府越权审批立项和征用土地。这种超越资源承受能力发展公路的做法，不利于地方经济可持续发展。
TAG: 国际在线
