-本刊记者/刘炎迅
虽然《政府信息公开条例》已颁布实施，但一些政府部门还没有摆脱过去的保密惯性
“早在18世纪，瑞典就提出官方文件应向人民公开，这被认为是‘公开原则’的最早表述。它与‘知情权’是一对密不可分的兄弟。”李刚说，而在中国，一切才刚刚开始。
李刚，北京中闻律师事务所律师，是公益诉讼的倡导者之一。前不久，他看到国家审计署一份名为《18省市收费公路建设运营管理审计调查结果》的报告，有些不满：“应该公开的信息却被隐匿起来，有违《政府信息公开条例》。”于是，他将国家审计署告上法院。
李刚并非孤例。自从2008年5月1日《政府信息公开条例》正式实施后，中国很多地方陆续出现类似诉讼案件。
“《政府信息公开条例》中存在着一些不确定条款，这只能通过个案的诉讼来予以澄清或给予明确”。李刚对《新世纪周刊》说，这也被有关法律专家称之为“用司法诉讼推动政府信息公开”模式。
“然而，践行这一模式，并不是走在一条桃花盛开的路上，类似的个案官司很少胜诉，意想不到的麻烦总会不期而至。”
李刚起诉审计署
李刚最初看到国家审计署的那份报告，是在今年的2月27日。
“那是国家审计署今年发布的第2号审计结果公告。”李刚说，这份公告透露的一个重要信息是，早在2006年，国家审计署便着手对中国18个省市的收费公路(包括政府还贷公路、经营性公路)的建设、运营、管理等情况进行了审计调查。
李刚意识到，这个包含了北京、上海等重要城市和区域的大规模审计，具有很高的社会价值，可以解答公众心中一直存疑的很多问题。
“报告揭示了诸多问题，比如，一些地方政府主要依赖银行贷款建设大量收费公路，超出自身财力，增大了偿债风险；违规设站收费、提高收费标准、延长收费期限；部分收费公路经营权转让不规范、管理问题突出等。”“但遗憾的是，这些都是大而化之的概述。”李刚认为，“结果自然重要，但过程和细节更为重要。”
“很多信息细节，事关社会公共利益，怎么能不详加披露？”李刚说。
“《政府信息公开条例》虽然今年正式实施，但去年就已经公布，这实际已经留出了很长的时间让政府机关转变观念，践行一个责任政府该有的行为准则。”李刚看到审计署依旧只是公布了一份笼统的调查结论，他“坐不住了”。
今年5月1日，《政府信息公开条例》正式实施。李刚决定，“检查一下这部法规是否好用” 。
5月4日，李刚向国家审计署递交了《申请公开信息申请表》。“我以一个公民的身份，提出12个问题，都是审计署应该公开而尚未公开的信息，我请求予以披露。”
“公路收费问题，近年来一直都广受争议。”李刚说，他首先就提出，审计署应该将所调查审计的18省收费公路的名称及道路级别、全部收费站点的名称及间距，收费起至年限，贷款金额和建设成本悉数公开。
李刚很早前看过一个数据，“中国公路上的收费站密度全球最大，不可思议。太多的收费站，将影响一个国家的交通运输效率。”因此，他提出：“地方政府和交通部门违规设置的收费站，违规提高收费标准或延长收费年限的收费道路(包括应当收费的标准、年限和实际收费标准和年限)，截止审计时每条违规道路已经收费金额及多收金额、还将多收费金额等等，都应该公开。”
在李刚开出的那份长长的要求公开的信息清单里，提请审计署公开的还有： “公路收费人员收入过高的情况，公路名称、实际支付工资。”“收费公路管理人员、职工无偿利用收费公路的服务设施、广告进行经营的情况，公路名称、‘闲置’在这些经营实体中的资金数额”等等。
审计署收到李刚申请后的第17天，即5月21日，以“第1号《政府信息告知书》”的形式，回复了李刚。
针对李提出的12项信息披露的请求，审计署仅公开了1项信息(首都机场高速公路1993～2005年间的通行费收入)，其余11项信息则以“不属于审计署公开的范围”或“不能提供”为由拒绝。
“审计署的态度应该说很不错，接到我的申请后，就有工作人员通过电话进行初步答复。”李刚对《新世纪周刊》说，但由于众多信息仍没有公布，且他认为这是属于审计署应该公布的信息，因此于6月10日将国家审计署起诉至北京一中院。
以网站为阵地
李刚先后就读于西南政法大学、中国政法大学和清华大学，2004年获得清华大学民商法学博士学位，毕业论文题目为《公益诉讼研究》。
2005年7月6日，李刚以天津市市政工程局收取“进津费”违法侵害自己合法利益为由，向天津市第一中级法院提起行政诉讼。这一年的11月1日，李刚就上海市市政工程管理局对外埠车辆收取“进沪费”行为，向上海卢湾区法院提起行政诉讼。
而与全国牙防组的那一场公益诉讼的“有限”胜利，更是让李刚记忆犹新。
如今，李刚独立建设了一个网站，名为“中国公益诉讼网”。
中国公益诉讼网筹划于2004年初，于2005年5月正式开通。
李刚很自信：“我想将这个网站做成维护和促进中国政府信息公开的公共平台。”
令他欣慰的是，这个网站如今已经小有知名度，聚集了一批热心公共利益保护问题的青年学者、法学院在校学生，和愿意为公益诉讼提供无偿服务的律师事务所和律师。政府信息公开事务引发的诉讼案，在5月1日《政府信息公开条例》实施后逐渐增多。
“上海记者起诉市规划局信息不公开”，“罗秋林向衡阳市国资委主张公民对国有资产的权利”，“查询资料屡遭拒绝，为讨知情权郑州市民打官司”，“法学教授致信交通部长建议公开养路费征收数额”，“广州26人状告劳保局要求公开政府文件被驳”，“浙江村民状告国家发改委公开信息，一审胜诉”，“上海市政府拒绝公开公务员上MBA班学费情况被起诉”，“清华学者申请公开汶川地震烈度信息”??
今年5月底，北京大学法学院王锡锌、沈岿、陈端洪三位教授，以普通公民身份，向北京市发改委、北京市交通委、“首发公司”提出信息公开申请，要求公开首都机场高速公路的“投资总额、收费依据、收费总额及其去向”等信息。
北京市发改委、市交通委分别以挂号信方式寄出了《信息告知书》，但没有就三位教授提出的核心问题给予答复。
这些情形各异但主旨相同的个案，都被李刚一一收集到网站上。
“没有法律保障，一些挥舞着公益诉讼旗帜的个人犹如堂吉诃德，他们具有骑士般的英雄主义精神，以个案的影响唤起我们对一种新的制度的关注。”李刚说。
2008年7月12日，李刚又在网站上发出“征集信息公开申请书启事”。
李刚说：“政府新信息公开条例自08年5月1日实施以来，已经有许多公民向各级政府提出公开某方面政府信息的申请，部分申请人也已经得到答复，有的还进入了诉讼程序。政府机关对信息公开请求答复的时效、内容、质量，以及法院对保护公民知情权的态度，无疑是检验这部法律的可用性的量化指标。”
他的最大期望是，通过“中国公益诉讼网”这个阵地，“征集到的申请案例的观察，帮助公众了解这部条例的执行动态。”
在李刚的这份征集启事中，他表现出了一个律师的严谨和细致，他期望，那些填写了指向不同政府部门的信息公开申请表的民众，向他提供完整的申请书或申请表，同时务必注明申请提交的时间和方式——信函、传真还是电子邮件？这些申请人是否接到了相关部门受理申请的回执？这点在李刚看来非常重要，“电话或信函回执还是计算机自动生成的收执？回执具体内容是什么？”
“提交申请后是否与政府机关进行过沟通？何种方式？哪一方主动沟通？次数？政府机关是否做出书面正式答复(告知书)？告知书答复内容、格式、时间各是什么？是否告知诉权？是否超过答复期限未收到答复？”
“对政府机关的答复不满意是否提起了诉讼？如有请提供完整的诉状??”李刚说，之所以如此细致，甚至有些繁琐，就是为了更好地收集个案，最终更好地完善《政府信息公开条例》的相关法律条文。
“目前《政府信息公开条例》中存在着一些模糊的规定，同一个法律条款，不同的人士都能作出两种不同的理解。”李刚说，在此背景下，越来越多的个案诉讼，可以对相关条文予以澄清和明确。
北京大学法学教授王锡锌对《新世纪周刊》表示，他们三位教授此次提出的“首都机场公路”相关信息的公开请求，就是一次“从技术的角度”推动中国一些政府部门及具有公共职能的公司公开相关公共信息的尝试，并观察相关制度的运行情况。
践行之难
“现实法律世界是一个权利相冲突的世界，就行政信息公开制度而言，其可能与国家秘密、商业秘密、个人隐私、行政过程等等发生冲突。”李刚承认，这些是通过公益诉讼推进政府信息公开路上的一道道难关。
王锡锌说，在某些情况下，知情权的行使可能会和其他重要的利益相冲突。知情权的公共利益必须和不公开的公共利益相平衡。
类似的难题不仅出现在中国。“1966年《信息自由法》生效的美国，1996年通过《公共机关信息公开法》的韩国，以及日本等国家，在许多情况下，即使申请人能够提出申请的正当理由，政府部门仍然大量引用‘公众利益的需要’以及‘国家安全’、‘政府机密’等含糊、笼统的理由拒绝相关信息资料的公开。”王锡锌教授说。
无论是李刚还是王锡锌，都在前不久遭遇了相似的拒绝，“在政府信息公开条例正式实施后的一段时间内，行政当局常不能及时从过去的‘保密惯性’中摆脱出来，存在着较大的抵触情绪”。
中国现行的《保密法》是1988年制定的。已经不能完全适应社会的需要。国家秘密的密级分为“绝密”、“机密”、“秘密”三级，曾有人质疑，国家秘密的等级分类过多，容易造成国家秘密的泛滥。
“中国保密法所规定的国家秘密的范围，并不比其他国家更为严格。然而在对公共信息进行保密的具体实践当中，保密范围却要广泛得多。这个问题存在的根源在于下位法修改上位法，行政规章修改国家立法的问题。在实践当中，大量的行政规章甚至不是规章的一般规范性文件任意扩大国家秘密的范围，将一些本不是国家秘密的事项归为国家秘密。”
王锡锌认为，一个“国家机密”成为一个无所不包的口袋，可以将任何行政机关不愿意公开的信息装进去。以此类推，“商业秘密”、“个人隐私”等都可以成为行政机关利用的工具。
政府在依自己意愿进行选择公开时，对负面信息往往以“保密”、“维护社会稳定”等为名将其控制在政治系统内部，俗语“报喜不报忧”反映了这种趋利避害的行为模式。
“这是个现实难题。”王锡锌说，但并非没有解决的办法。
瑞典是政府信息公开制度的发源地。王锡锌介绍说，在1766年制定了《出版自由法》后，瑞典又于1980年制定了《保密法》，这部法的出发点，是保护公众获得政府信息的权利，详尽规定保密信息的范围，是为了限制行政机关在保密问题上的自由裁量权。
“有一个举证责任规则。”王锡锌说，行政机关拒绝公民取得政府文件时，必须负责证明拒绝的理由。行政机关能够证明达到法院满意的程度，不是一件轻而易举的事情。这样有助于保护公民的知情权的行使。“司法实践表明，在豁免性文件的范围问题上，法律规定得越具体，越有利于保障公民的知情权。”
