■编者按：
最新数据是，国务院批复的铁路投资额已经达到2万亿，但对于具体的投融资渠道和方式，国家财政、铁道部、地方政府、银行贷款、股市、债券、企业等社会资本的进入模式和治理结构等，都没有明确说明。中国铁路改革，该如何真正破题？
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向春/漫画
为缓解经济减速困局，10月以来，中共中央政策研究室郑新立、财政部原部长项怀诚等认为，有必要重启积极财政政策，增加铁路投资即为重点之一。
在目前宏观经济形势下，加大铁路投资力度是必要的，但如果没有合理的制度安排，大规模铁路投资不仅不会改善铁路产业的经营绩效，反会进一步恶化铁路运输企业财务状况，加速铁路改革临界点的来临。
铁路的“低效病”
建设资金使用上缺乏成本意识，基层员工感觉不到市场竞争压力的传递，组织管理效能出现逐级衰减。
德国人帕布斯·海恩提出过“海恩法则”：“事故背后有征兆，征兆背后有苗头，苗头后面有规律”。2003年铁路产业加快建设速度，但依然存在一系列问题。
在投资成本控制上，由于缺乏制度约束，投资没有真正的负责主体，各省市不顾实际情况纷纷要求建设高等级铁路线路，大量边设计、边施工、边修改的“三边工程”纷纷上马，投资浪费现象严重。
同时，因缺乏公共财政投入制度，经过五年多建设，铁路建设背上沉重的财务负担，2008年铁路产业债务余额约5000亿元，保守地看，已接近铁路现金流断裂的临界点。
铁路建设和经营管理、行政职能和企业职能的边界尚未厘清，铁路建设对铁路安全、运输经营、公司治理等形成了严重干扰。目前的铁路管理体制下，基层员工感觉不到市场竞争压力的传递，工作绩效评价体系落后，加剧了铁路产业制度变迁的迫切性。
各方面严重低效，恰是铁路改革的前奏。这些问题，并不仅在铁道部本身，单纯指责铁道部或铁路运输企业不仅于事无补，反而可能忽略更为重要的综合运输规划体制、公共财政投入机制、政府监管体制等各种问题。
作为一种解决思路，国人都非常关注铁路产业的分拆问题。可惜，铁路产业分拆或组织边界调整，一直就不是铁路改革与发展的最核心问题，无法从根本上解决资源配置低效和绩效不佳的痼疾。
大致来说，我国铁路制度所急需的改革，集中体现在公共投资制度、独立监管制度安排、现代企业制度安排三个方面。
建设“公共投资制度”
并不存在着所谓的 “国退民进”、“国进民退”问题，铁路产业是典型的 “国进民进，国退民退”。
虽然国务院批复铁路投资额达到了2万亿，但这一决定毕竟是框架性和导向性的，没有对中央投资的路线图、时间表和预算支出作出详细规定，也没有对既有铁路建设体制和运营体制作任何改革的要求。
除非中央政府无偿支付铁路建设项目50%以上资本金，既有铁路建设管理体制才可以长期维系。如果中央财政只是姿态性地表示支持铁路发展，大部分铁路投资仍然有赖铁道部去筹集，那么，目前每年从货主那里收取的相对稳定的500亿元左右的铁路建设基金，在用来偿还铁路债务本息之外，可用于铁路建设投资的已经所剩无几，而铁路每年80亿左右的利润总额也是杯水车薪。大量铁路建设项目的巨额投资除由铁道部和省部合作支付之外，其余主要依赖银行贷款。综合考虑上述因素，加大铁路建设规模，只会进一步恶化铁路产业的财务收支状况。
铁路基建是一种社会先行资本投资，对拉动产业升级和老少边穷地区发展，具有不可替代的作用。但即使加大中央政府无偿投资力度，也要科学合理的体制与机制来保障，否则就会带来资金配置的低效率。美国、法国、日本、韩国等的经验表明：铁路需要很高比例的中央政府公共财政投资，为了避免投资“预算软约束” 和低效，极其需要构建长效的铁路公共投资制度。
在农业、医疗、教育等财政预算支出巨大压力下，如果中央不能或不愿大规模增加对铁路产业的财政补贴，铁路政企合一体制就成为实施“以存量换增量，上市融资，抵押贷款，滚动发展”的惟一可资利用平台，铁路行政职能必须与企业职能一体化运作，两者紧紧一体化、相互绑定、共同固化，我国铁路公益性职能只能透过企业性职能加以实现。
由于我国铁路缺乏稳定的公共投资制度安排，还没有设立由特别法约束的公企业（PublicEnterprise），铁路建设基金与运输进款、铁路建设与运营、社会性责任与营利性目标掺杂在一起，铁道部行政职能与企业职能合二为一，主要依靠内源性资金积累和外源性社会融资来保障铁路的建设和运营，这从一开始就是不可维持的和低效率的。
所以这个层面的改革，应该包括三个方面：一是公益性和企业性识别问题，二是国有资本注入机制问题，三是公企业制问题。
具体做法，把铁路基础设施建设职能划给铁道部，把企业性经营业务剥离出去，由独立市场主体来运营管理。同时，可以参照世界各国构建的公益性识别与担当机制。例如，日本设立了运输设施建设基金，承担了新干线约50%的建设资金投入；德国把电信特许牌照收入用于铁路网建设；美国设立了Amtrak这样的专门从事旅客运输的公企业；韩国和日本出台了规范公企业的特别法，组建了专门从事铁路建设的铁道建设公团，把建设完毕的铁路线路出售或出租给铁路运营公司。因此，国家必须提高财政投资占铁路投资的资本金比例，避免铁路产业过度“债务化”。
要强调的是，在铁路改革与发展过程中，并不存在着所谓的“国退民进”、“国进民退”问题，铁路产业是典型的“国进民进，国退民退”。如果要引入更多市场主体，吸纳更多社会资本，就必须以组织公企业，构建国有资本注入制度，有效化解投融资风险为前置条件。就像我国台湾一样，在台湾高铁的建设过程中，政府承担1/3，民间承担1/3，双方协商一个比例，共同承担其余的1/3铁路投资，这构成了典型的公私合作伙伴关系。
铁道部门应纳入大交通体系
大交通体系没有建立，没有真正异体的独立监管机构，铁道部就天然地缺乏社会公信力，出台的举措，会遭到社会各界的本能质疑。
目前铁路资源配置失调，导致巨大的社会福利损失。根据国务院机构改革方案，在交通运输行业管理体制方面，新组建交通运输部，组建国家民用航空局，由交通运输部管理，把建设部指导城市客运的职责划入该部。
但由于铁道部和城市交通建设以及建设土地等没有纳入，在重大的运输通道规划、城市枢纽结点衔接、信息平台和技术共享等方面会出现严重脱节，造成惊人的隐性浪费。我国城市交通枢纽建设在铁路、地铁、航空、公路的一体化和立体化方面考虑不足，将会支付巨额的制度成本。
独立监管制度关系到博弈规则构建问题。除了国家发改委等部委有零星的铁路监管职能之外，我国铁路还没有真正异体的独立监管机构，铁道部天然地缺乏社会公信力。当社会的不信任延伸到市场交易规则时，铁道部出台的任何举措，都会遭到社会各界的本能质疑和强烈反感。
因此，当铁道部出台诸如《关于鼓励支持和引导非公有制经济参与铁路建设经营的实施意见》，力图开放铁路建设领域、铁路客货运输领域、铁路运输装备制造领域、多元经营领域等4个领域，希望社会资本进入铁路产业时，即使铁路项目有着良好的财务评价指标，但由于对交易规则的可执行性抱有深切疑虑，导致社会资本裹足不前，转而投向监管机制相对健全、博弈规则明确、成本收益预期稳定的公路、港口、民航等交通运输项目。
现存的铁路博弈规则不仅使市场交易主体行为短期化，甚至公路、铁路、民航等行业主管机构的行为也出现了短期化趋势。
各交通主管部门和其隶属运输企业，置综合交通运输体系的总体效率于不顾，出于部门利益的内在激励，竞相争资金、争项目、争权力，导致国家资源、铁路资源和铁路运输企业资源配置的严重扭曲，其所形成的社会成本和福利损失是任何一个经济个体的局部利益所无法覆盖的。
从上面这些难点来看，铁路独立监管制度安排包括三个方面：一是综合运输规划体系，二是铁路经济性和社会性管制，三是市场主体交易规则构建。
美国经验：如何独立监管，怎么市场交易
按照“大交通、大物流、大部门”这一整合主线，统一交通管理职能。
在综合运输规划体系方面，出台专门法律规范，设立综合运输主管机构，统筹配置铁路、公路、民航、水运、管道、城市交通以及国土、资源、环境等公共资源。这也是很多国家或地区的普遍经验。
譬如，20世纪60年代，按照“大交通、大物流、大部门”这一整合主线，美国把分散在各个部委的交通管理职能有机统一起来，成立了统管各种交通运输方式的联邦运输部，立法从财政上支持公路、铁路、民航、水运等运输方式的可持续发展。
此后，世界其他国家和地区纷纷效法美国，甚至还把土地、建设、环境等更大范围的行政管理职能吸纳进来，组建统筹交通运输资源的综合性部委。
在铁路经济性和社会性管制方面，美国联邦运输部中有关铁路的事务，目前主要涉及负责铁路公司兼并与运价管制的地面运输委员会和联邦铁路署（FRA）两个机构。
对铁路曾经十分严格的经济管制大大放松后，联邦铁路署的安全监管职责就变得非常突出，该署目前八百多名雇员中有超过700人是安全管理人员，其中有 400人分散在各地负责日常监督和事故责任调查。这种异体的、专业的和独立的监管体系，对于严格预防铁路事故，严厉处理事故责任人，改善铁路安全状况，起到了至关重要的作用。
在市场主体交易规则方面，北美铁道协会是铁路的中介性组织，美国地面运输委员会（STB）是铁路的管制机构，它们共同制订铁路公司必须遵守的统一会计报表体系和成本计算方法，在成本支出范围、支出科目、核算指标、计算程序、报表格式等方面都有强制性规范。
在这样的监管框架之下，北美铁路公司之间的收入清算主要通过一个市场性的中介机构——Railinc公司——进行，这一清算机构是由北美铁路十四家一级公司共同出资组成的股份公司，是一个盈利性机构，它为铁路运输企业提供清算服务以及技术、电子商务和其他服务，负责各铁路运输公司之间的过轨运输清算，通过对各铁路公司服务，按信息交换量收取费用。
可以说，如果没有合理的财务清算制度、信息交换制度、付费计算制度、垄断竞争控制制度，各种类型运输企业之间的交易广度与交易深度，就不具备深化的空间，许多增值性运输业务就无法开展。
这些制度规则，都应该显性化。它可以降低铁路制度实施成本，是促使政绩驱动型铁路建设走上良性发展轨道的简约工具，可以避免经济主体在出现利益冲突时，过多地诉诸行政干预和人际关系，否则，会导致铁路经济行为和资源配置的过度扭曲。
政企分开：让铁路企业“活起来”
各铁路局仍然是铁道部下属的成本或生产中心，铁路企业还没有各项自治权利。
铁路制度改革的第三个问题是，构建真正的铁路运输现代企业。否则，任何铁路拆分方案和基础性管理体制变革，只能略微修正而不能消除制度安排的系统误差。
铁路现代企业制度改革包括：真正市场主体塑造，组织边界划分；微观运行机制构建。
目前铁路产业还没有真正的铁路企业，各铁路局实质上仍然是铁道部这一集团公司下属的成本中心或生产中心，其产权制度、资产关系、人员隶属等还从属于铁道部，铁路运输企业自主经营权的重心仍集中在铁道部，铁路运输企业所需的各项自治权利，尚未真正下移。
国外特别重视合格微观铁路运输企业的塑造，日本铁道株式会社、美国I级铁路公司、瑞典大量的民营铁路公司等，都是在普通法约束下，按照市场经济机制进行运作的。
产权具有高度的激励性功能，那些产权清晰、权责明确、剩余索取权和收益权配置得当的铁路企业，会对市场信号做出灵敏反应，积极主动地降低运输生产成本，创新铁路运输产品，为旅客货主提供附加价值，不断创造新的利润增长源泉。
例如，美国铁路公司除了满足大宗货物运输之外，还开拓了平板车装载公路拖车运输和平板车装载集装箱运输等联合运输产品。日本新干线，英国、瑞典、法国和德国铁路，都推出了月票、周票、次票、联合票、往返票、学生票、家庭票等多样化的票价票制，充分满足了消费者的效用水平，也为自己争取到了最大的运输收益。
我国的远程集团通过租赁铁路行包专列，在短短几年时间内，其营业额就达到了50亿元。这是任何一个国有企业的产权制度和经营机制所无法企及的。
所以，微观主体构建主要是一个产权边界界定问题。在公益性和企业性分离，博弈规则健全的前提下，通过吸纳社会资本，优化公司治理结构，健全微观管理制度，它所能释放出的生产力不可估量。
产权边界界定之后，附带地会涉及到组织边界和运行机制问题。有人认为，出于交易成本节约的需要，铁路需要纵向一体化，组建区域铁路公司。或者，出于提供完整运输产品，控制运输生产链条全过程的需要，铁路运输企业组织边界要足够大，现有18个铁路局数量还是太多，需要进一步整合，等等。我觉得，这过度夸大了组织边界的重要性，组织边界与内部管理机制优化，只是优化铁路改革与发展的必要条件而非充分条件。
资金问题将是铁路变革的“引爆点”
铁路现金流出现紧张或中断的时候，铁路改革的触发机制就会启动。
由于各个层面上资源配置的扭曲与低效率，铁路诱致性制度变迁（指经营者顺应获利机会，自发倡导、组织和实行的制度变革）临界点是资金链条的紧张或中断。
现在的状况是，铁道部既有的政企合一体制，是铁路在公益性责任驱使下，筹集铁路建设资金，大规模促进铁路建设发展的惟一平台与载体。
这种体系，形成了各个层面触目惊心的巨大浪费。这种浪费加速了铁路负债超过运输进款的可能性，当铁路现金流出现紧张或中断时，铁路诱致性制度变迁的触发机制就会启动。按照保守的估计，如果我国铁路产业背景条件没有大的变化，其全局性的制度变迁临界点应当出现在2015年前后。某些突发公共安全事件或运输市场的急剧变化，可能提前制度变迁的临界时点。
更可怕的是，我国目前的综合交通管理体制并没有能力制止各种运输方式对土地、环境、资金等公共资源的超常规攫取，国家发展改革委员会或交通运输部，也不能对主要运输通道上的公共资源配置“反规划”，无力否决不当的交通建设项目，最终将导致运输资源和运输能力的浪费。
最后一幅图景可能是这样的：中央政府不得不投入巨额财政资金弥补铁路亏损，承担必要的铁路改革成本，推进铁路政企分离进程，构建专门从事铁路建设与公共事务管理的公企业，把竞争性业务市场化与民营化。
与此同时，各省区市也要为重要城市枢纽结点的衔接问题埋单，这些反过来会以税费分摊形式分摊给社会公众，我们都将是铁路制度变迁成本支付的终极赎买者。
日本、韩国、美国、瑞典、法国、德国、中国台湾等都选择了同样“政企职能分离、公企业构建、铁路经营市场化”的改革与发展道路。这不是偶发事件，而是运输经济规律强制纠偏的结果。
铁路是最复杂的网络型基础产业，铁路产业的改革与发展，必须匹配合理的制度安排。铁路改革关系每个人的福祉，它所考验的，不仅是我们的智慧，还有我们的勇气。
（作者为北京交通大学副教授）
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