在服务扩大内需和第八次卫片执法检查整改工作电视电话会议上的讲话
徐 绍 史
(2008年12月1日，根据录音整理)
今天的电视电话会在全国共设1570个会场，到会人数63000多人。首先，我代表国土资源部，感谢各省(区、市)、计划单列市人民政府、新疆生产建设兵团分管秘书长，感谢福州等11个城市政府主要负责人出席会议，特别是要感谢新疆维吾尔自治区政府主席助理田建荣和新疆生产建设兵团副司令员刘新齐出席会议。10月28日，我们召开电视电话会议就贯彻落实十七届三中全会精神作出部署，今天又召开电视电话会议，就服务扩大内需和第八次卫片执法检查整改工作提出要求。在不到40天的时间里，我们连续召开两次电视电话会议，这是形势发展的需要，是在关键时刻明确国土资源工作的方向。
心社同志对国土资源系统服务扩大内需下发的文件作了介绍，小苏同志对全国第八次卫片执法检查情况作了通报，我都同意。福州等五市分别介绍了严格依法管地、节约集约用地、促进经济发展和第八次卫片执法检查整改查处工作情况。他们讲得都很好，认识比较到位，措施比较有力，成效比较明显。我相信今天参加电视电话会的同志们都会从中受到启发，他们的经验也值得我们借鉴。
我再讲三点意见。
一、清醒认识国土资源系统在扩大内需促进经济平稳较快发展中肩负的重大责任。
(一)认清肩负的重任，切实履行好职责。当前，由美国次贷危机引发的全球金融危机依然在扩散和蔓延，我国经济受到的影响日益显现。国家采取灵活审慎的宏观调控政策，年初是“两防”，年中调整为“一保一控”，第四季度开始采取积极的财政政策和适度宽松的货币政策，重点是“保增长”。最近，中央召开会议要求重拳出击，提出了保增长的十项措施。为了进一步提振信心、刺激经济，今年第四季度，中央投资1000亿元，带动固定资产投资4000亿元。明年和后年，共有4万亿元的新增固定资产投资来促进经济平稳较快发展。这些投资集中在七大领域：第一是保障性住房工程，第二是农村民生工程和基础设施，第三是铁路、公路、机场等基础设施建设，第四是医药卫生、教育文化等公共社会事业建设，第五是节能减排和生态环境建设，第六是自主创新和产业结构建设，第七是灾后恢复重建。
当前，我们面临“两碰头、一忧虑”的局面。首先，中央和地方投资力度之大、涉及范围之广、建设时间之集中，都非同寻常。中央要求，出手要快，出拳要重，措施要准，工作要实。所有的投资项目及其带动的相关产业，都离不开国土资源特别是土地的支撑，其需求势必会呈井喷式大幅上扬趋势，违规违法用地极有可能出现反弹，遏制违规违法用地的压力很大。对此我们要有思想准备和工作准备。其次，我们还面临着十七届三中全会《决定》所激发出来的改革热情，承包地和集体建设用地流转必须慎之又慎，绝不能出现乱象，积极稳妥和规范推进农村土地管理制度改革的任务十分紧迫。第三，根据今年开展的全国第八次卫片执法检查显示，2006年10月至2007年10月违规违法用地总体上呈较大幅度下降趋势，但一些城市违规违法用地问题仍然严重。明年开始依据《违反土地管理规定行为处分办法》(15号令)对地方政府进行问责，若违规违法批地用地不能有效遏制，可能出现大量问责的局面。我们面临着重大挑战和严峻考验。在这种情况下，我们必须保持清醒，迎难而上，讲两分法，既积极主动服务，又严格规范管理。坚持两手抓、两手硬，两手并举、不可偏废，避免造成严重后果。
(二)积极主动服务，保障经济平稳较快发展。发展是科学发展观的第一要义。扩大内需促进经济平稳较快发展，是当前国民经济发展的重中之重，也是国土资源工作的重中之重。因此，我们必须服务大局，积极主动搞好服务和保障工作。
一是加强规划的统筹和管控。有些地方过去对土地利用总体规划编制重视不够，没有统筹好城乡建设用地，结果是只要一搞建设，就会碰到规划线，占用耕地和基本农田。各地要抓住新一轮土地利用总体规划修编的有利时机，极其认真地做好修编工作，在确保耕地保有量、基本农田面积和城乡建设用地总规模规划数的基础上，把本地区的经济社会发展规划、城乡建设规划、产业发展规划、基础设施规划等，统统叠加到土地利用总体规划上去。新上项目尽可能纳入规划，确需调整规划的，一定要按程序报批。这个规划要管到2020年，大家应该极其认真的对待。这是最大的主动，也是长久的主动。
二是调整土地利用计划和安排。部里正在根据形势的需要，调整建设用地计划。年底还要对今年建设用地计划作一次调剂。计划指标应该保重点，一般项目可以靠挖潜。各地一定要把非常有限的计划指标管好用好。
三是加快土地审批和供应。第一，要积极参与项目的前期论证。一些在建项目需要加快进度，一些规划内项目需要提前开工，还有一些准备新上的项目需要加快论证。不同项目的用地需求不一样，各级国土资源部门要积极参与项目前期运作，主动跟进做好服务工作。第二，改进并加快用地预审。部已经对《建设项目用地预审管理办法》作出修改，即日印发，将进一步提前并加快用地预审。土地项目预审要在项目开工之前做完，即可申请先行用地，不会影响重点项目开工建设，避免出现不必要的重点项目未批先用和未批先占现象。第三，适当扩大先行用地范围，有些项目有工期要求，有些地区有施工季节要求，经批准后可允许先行用地。第四，建立审批快速通道，特别是一些跨地区的项目，允许分批次报批。
四是强化地质矿产勘查和信息服务。第一，有针对性地加快矿产勘查工作。新疆等地区加快修建铁路保障资源外运，要注重开展整装勘探，争取找到大型资源基地。交通可以抵达的地方，资源勘探应该加快进行。第二，加强经济建设急需紧缺矿产勘查。江西正在搞紧缺矿产和优势矿产保障工程，国土资源部门应该积极支持。第三，矿业权管理和服务要跟上。抓住时机，积极推进矿产资源开发整合、规模化开采和集约化利用。第四，做好地质信息服务。积极为工程选址、工程建设提供优质高效的地质信息服务。
五是要协助政府对投资做好引导和把关。所有投资项目都应该符合产业政策和土地供应政策。从总量、结构、布局和时序上协助政府把好土地供应关，防止高能耗、高消耗、高污染、高投入、多占地的项目搭车用地。同时，部正在商国家发改委、住房和城乡建设、交通、铁道、水利、环保、卫生、教育、文化等在扩大内需中用地较多的部门，做好工作衔接，共同行文提出依法依规、节约用地的要求。
(三)严格规范管理，防止违法批地用地反弹。我们有集中力量办大事的优越性，在抵御风险、激发信心方面发挥了重要作用，殊为可喜。但由于多方面原因，当经济增长与资源环境发生矛盾的时候，一些地区往往不惜牺牲资源环境来保经济快速增长、造成资源环境透支。为避免借扩大内需圈地占地、造成违规违法批地用地反弹，我们绝不能放松管理要求，不能降低管理标准，要及时发出预警，未雨绸缪，坚决实行最严格的耕地保护制度和最严格的节约用地制度。
一是绝对不能碰耕地红线。第一，土地利用总体规划、建设用地计划、耕地保有量和基本农田面积这四条线不要碰。第二，严格用途管制。农地农用，农地“农民”用(这里的“农民”泛指从事农业生产的人员，包括农业龙头公司等)。农地转用必须履行审批手续。第三，确保占补平衡。按照三中全会《决定》要求，先补后占，占一补一，坚决克服只占不补、多占少补、占优补劣的倾向和问题。
二是坚持节约集约用地。第一，科学规划节约。要以土地利用总体规划为龙头来统筹经济社会发展、城乡建设、产业发展、基础设施建设等各项专项规划，科学合理安排用地总量、结构、布局和时序。第二，盘活存量用地。要充分利用闲置地、空闲地、批而未供地、供而未用地和用而未尽地。开发利用废弃地和未利用地。对低效用地特别是工业园区的低效用地进行二次开发，提高投资强度、建设容积率和产出效率。开辟土地利用新空间，综合利用土地的地下、地表和地上空间。第三，要积极开源。更好地利用土地整理复垦开发这个平台，集中新增费、土地出让金纯收益的15%、农业综合开发资金、中低产田改造资金、水利资金、扶贫资金、以工代赈资金等，开展“田水路林村”的综合整治。国土资源部将进一步加大农村建设用地减少和城镇建设用地增加挂钩试点工作力度，配合各地利用土地整理复垦开发这个平台来推进社会主义新农村建设，推进城乡统筹发展。
三是切实保障农民权益。第一，依法依规征地。征地必须符合规划，纳入计划，必须经过批准。第二，征地过程要公开透明。征地之前必须履行告知、确认、听证等程序，维护农民的知情权、参与权、监督权和申诉权。第三，合理补偿。部已经组织各地完成了统一年产值标准和区片综合地价的制定工作，从明年开始，各省(区、市)政府陆续公布实施。第四，拓展安置渠道。单一的货币安置存在诸多弊端。各地可以积极探索留地开发安置、参与经营安置、入股安置等安置方式。根据三中全会《决定》要求，妥善解决被征地农民的住房、就业和社保。
四是继续严格执法监管。第一，健全机制。认真贯彻落实《国务院办公厅关于严格执行有关农村集体建设用地法律和政策的通知》(国办发〔2007〕71号)、《国务院关于节约集约用地的通知》(国发〔2008〕3号)要求，会同发展改革、住房与城乡建设、工商、金融等相关部门构建土地执法的共同责任机制。要落实《国土资源部、最高人民检察院、公安部关于国土资源行政主管部门移送涉嫌国土资源犯罪案件的若干意见》(国土资发〔2008〕203号)、《最高人民法院、最高人民检察院、公安部、国土资源部关于在查处国土资源违法犯罪工作中加强协作配合的若干意见》(国土资发〔2008〕204号)等文件，健全国土资源执法机制。第二，改进手段。部正在利用科技手段建立卫星遥感数据全国“一张图”，并将审批、供应、使用、补充、执法监察等业务系统整合为计算机网络综合监管平台，实现“天上看、网上管、地上查”。还可以采取一些简便实用的手段，如在施工现场设立土地审批公示牌，公布土地批准文号、用地面积、四至范围等信息，便于社会监督。第三，违法问责。根据15号令的规定，严格土地违法问责。
总之，要以科学发展观为指导，胸怀全局，服务大局，统筹当前与长远、保障与保护，切实履行好为扩大内需促进经济平稳较快发展的服务和监管职责。
二、继续做好第八次卫片执法检查整改查处工作
第八次卫片执法检查整改查处工作已经作了通报，整改查处的工作正在推进，但整改查处的任务还非常重。我们今天邀请福州市、长沙市作了介绍。这两个市经济发展非常快、非常健康，土地管理也搞得非常好。他们的经验给我们很多启示，也值得我们学习。上午，我们召开了9个城市政府主要负责人的约谈会。主要是两个目的：一是肯定成绩、检讨问题。面对面地开展批评与自我批评，面对面地进行督察，面对面地商议整改查处工作，进一步坚定大家实行两个“最严格”制度的信心和决心。二是15号令正式问责前的预警。给违规违法用地严重的地方黄牌警告，提出预警，郑重提出严肃批评，督促更好地整改查处。同时也给大家一支尚方宝剑，请大家按照部里的部署要求，严肃整改和查处。上午的会开得非常成功，9个城市政府主要负责同志对参加约谈震动很大，作了深刻检讨，提出了切实可行的措施，并启动整改工作，处理了一批责任人。9个城市表示一定要按照部的统一部署和要求，下决心做好整改查处工作，建立长效机制，并确保在明年卫片执法检查中违规违法用地有显著下降，建立依法有序的用地秩序。根据9个城市发言中提出的建议和意见，我也代表国土资源部作了自我批评。现在的违规违法用地问题与我们工作跟不上、改革跟不上也有一定关系。通过约谈，进行了沟通，达到了预期目的，收到了良好效果。
(一)违规违法用地有所遏制，但问题依然严重；整改工作力度很大，但是查处尚不到位。这是第八次卫片执法检查到今天为止的一个总体判断。与第七次卫片执法检查相比，违规违法用地从50万亩下降为27万亩，其中耕地从25万亩下降为13万亩，均下降了近50%，是从2001年开展卫片执法检查以来第一次大幅度回落，这要充分肯定。同时也要看到，第八次卫片执法检查所发现的问题是在《国务院关于加强土地调控有关问题的通知》(国发〔2006〕31号)印发之后出现的。此次约谈的9个城市，违规违法用地9.2万亩，其中耕地5.2万亩，分别占第八次卫片执法检查违规违法用地总量的35%和违法占用耕地的40%。另外，还有15个城市的违规违法用地不降反升。请这15个城市认真反思，严肃查处。最近一段时间，大多数城市都大力推进整改查处工作，取得积极成效，但任务依然艰巨。查处尚不到位主要体现在两个方面：一是处理到位率比较低，立案率是91%，立案之后提出处理意见只有51%；二是处罚处理偏轻偏宽。因此，第八次卫片执法检查整改任务还很重。
(二)认真整改，严肃查处，争取主动。要根据卫片执法检查结果严格清理，严肃查处，既要查事，又要查人。一是凡是能立案的都要立案查处，做到事实认定清楚、行为定性准确、责任主体明确。二是整改措施要落实到位、处罚执行要落实到位、处分处理要落实到位。三是加大违法成本，经济上要重罚，绝对不能让违法者占便宜，还要追究违法者的行政责任乃至法律责任。请各城市特别是部里检查过的28个城市要主动进行查改，加大力度，加快进度。84个城市在年底之前都要基本上结束整改和查处。今年年底或明年年初，省(区、市)厅(局)、派驻地方的土地督察局到9个约谈城市验收，到15个违规违法用地上升的城市和其他城市抽查。希望各地争取主动，整改查处到位。如果有的城市查处不到位，明年年初部里进行公开查处。
(三)分析原因，完善机制，综合惩防。违规违法用地屡禁不止，要从思想认识、日常工作、体制机制方面深入分析原因，找到症结所在，有针对性地解决这些问题。一是思想上要提高认识。对各地领导干部来说，是不是真正树立了科学发展理念和正确的政绩观，这是最为关键的。对一些基层乡村干部来说，有些确实不懂法，有些是一知半解，也有的是顶风上。要加强国土资源法律法规知识的宣传教育，要认识到违规违法用地问题的严重性和危害性。二是日常工作要改革创新。审批制度、计划管理、规划评估等等，都需要不断根据形势发展改革和创新。三是体制机制要健全完善。第一是构建共同责任机制。各地要根据国务院文件和几部委的文件精神认真研究，构建具有自身特点的共同责任机制。要改革考核评估机制，通过开展深入学习实践科学发展观活动，力争把国土资源要素纳入到地方经济社会发展综合评价指标体系，纳入到领导干部考核指标体系。建立长效机制，最重要的是建立“早发现、早制止、早处置”的预防、查处和监管机制。在依法查处、依法移送、及时函告各方等方面，各地都有很好的经验。
我还要强调的是，加强党风廉政建设，加强干部教育，要爱护我们的干部。党培养一个干部不容易，现在很多村官都是大学毕业生，更不用说乡镇和县(市)负责人。我们的干部成长发展到今天也不容易，千万不要在耕地红线这个问题上栽跟头、受处分。这个问题请大家重视。我相信，在大家的努力下，第八次卫片执法检查一定能够整改查处到位。我们要通过第八次卫片执法检查汲取教训、总结经验，提升土地管理工作水平。
三、迎难而上，牢牢把握服务保障和严格监管的主动权
当前，我们面临三中全会要求规范推进农村土地管理制度改革的重大挑战，面对4万亿投资带动的土地新需求，违规违法用地可能反弹的严峻考验，同时可能出现依据15号令一批干部被问责的局面。摆在我们面前的是“两碰头、一忧虑”的局面。这是挑战、是考验、是压力，更是我们牢牢把握服务保障和严格监管的主动权、服务经济社会发展、构建保障和促进科学发展新机制的一个良机。我们要振奋精神、迎难而上，变压力为动力，变挑战为机遇，奋发进取，改革创新，不断提高国土资源管理水平和推动国土资源事业的健康发展。
(一)深入学习实践科学发展观。目前，各地都在开展深入学习实践科学发展观活动。这对于解决我们当前面临的问题来说，正逢其时。我们面临很多问题，原因也很复杂，一个根本原因就是我们贯彻落实科学发展观的自觉性和坚定性并不强。推动经济社会又好又快发展，是学习实践科学发展观的根本目的。国土资源系统在学习实践科学发展观活动中，要切实有效解决国土资源系统以往不同程度存在的与经济社会发展衔接不够紧、跟进不够快、服务不够主动、资源保护不够有力等问题，努力在学习实践科学发展观当中破解重大难题，有效解决各种矛盾，切实提高统筹保障和保护的能力，牢牢把握为扩大内需和促进经济平稳较快发展服务和监管的主动权。
(二)坚持解放思想，改革创新。发展中碰到的问题要用改革的办法来解决。要推进重点领域和关键环节的改革。三中全会要求规范推进农村土地管理制度改革，核心就是落实最严格的耕地保护制度和实行最严格的节约用地制度，建立健全承包地流转市场和城乡统一的建设用地市场，保护农民土地承包经营权和农民宅基地用益物权，推进土地确权登记颁证、征地制度改革、完善制度政策等工作。农村土地管理制度改革，一不能等，要积极探索；二不能急，要稳步推进；三不能乱，要依法规范。要密切关注可能出现的权力、资本和宗族强势干扰改革的苗头性和倾向性问题，及时有效地予以解决。同时，加快构建地质勘查新机制，中央、地方、企业三者如何联动，公益性地勘资金和商业性地勘资金如何配合，勘查和开采如何结合，地质找矿和地勘单位改革发展和矿业权的设置如何衔接，还包括我们地勘行业管理、矿产勘查开发走出去等等都需要我们认真思考和探索。加强矿业权市场建设，改革矿业权审批制度和矿产资源税费款制度，也需要深入思考和探索。要通过持续改革创新来牢牢把握服务保障和严格监管的主动权。
(三)增强执行能力，切实履行职责。在当前复杂的国内外经济形势下，我们应当更加自觉地转变管理职能，转变思想观念，转变工作方式，转变工作作风，增强执行能力。国土资源系统所有同志都应该树立强烈的忧患意识和危机感，增强政治辨别力和职业敏感性。领导干部、管理干部、技术人员和执法人员，都要深入基层、深入一线、深入实践，谋全局、抓大事、促落实。要主动作为，依法行政，不能因为我们的工作滞后、反应迟钝甚至职业麻木，给经济发展和社会和谐埋下隐患或者带来风险。过一段时间我们还要开展警示教育，会有大量事例说明这一点。
同志们，我们这支队伍是具有光荣传统的队伍，是一支很出色的队伍。特别是近几年，经过全国土地执法百日行动、整顿和规范矿产资源开发秩序，历经了“5·12”汶川大地震，还有深入学习实践科学发展观试点活动的考验和历练，我们的行政能力大大增强。我坚信，我们一定能够肩负起重任，在服务扩大内需、规范推进改革、遏制违规违法批地用地上，牢牢把握主动权，继续再有新作为。
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