作为改革开放的前沿和经济发达地区，浙江省用地需求比较旺盛，于是，浙江发明了“待置换用地”这个新名词。
因为“待置换用地”数量巨大，国土资源部曾下文要求浙江省从严控制。
因为失去了政策优势，一些地方的待置换用地从一种创新走向了违法，有人用“创新性违法”来概括这一现象。
□本报记者 宋 伟 发自浙江宁波
5月12日，浙江宁波北仑区高潮村。公路旁两个简陋停车场显得格外显眼——没有建筑物和水泥路面。中间隔着几间瓦房，加起来土地面积大约40亩，被国土部门认定为“待置换用地”。
自安徽阜阳来宁波打工的3位农村青年王国顺、张飞、李标没有想到，正是其中一个停车场占用的土地给自己带来了牢狱之灾。2009年5月，三人因涉嫌非法占用农用地罪被宁波公安机关羁押了7个月后，案件进入审查起诉阶段。
《民主与法制时报》记者在宁波市公安局北仑分局的一份起诉意见书上看到，阜阳的这3位农村青年“未经政府依法审批”，擅自与他人签订土地租赁协议，将北仑区新碶街道高潮村的一块土地(11.7775亩)进行平整，用作停车场，造成耕地被大量毁坏。
“他们来浙江宁波打工不容易，现在不仅血本全无，还面临牢狱之灾。”5月13日，浙江之星律师事务所律师姜小平告诉《民主与法制时报》记者说，“在宁波，像他们这样的问题较多，但政府真正处理的较少，现在是拿他们开刀。”
“那块地根本不是耕地。没做停车场前，垃圾如山，臭气熏天，苍蝇、蚊子乱飞。这块地被政府征用7年了，一直荒废，至今还有一户没有拆迁。”嫌疑人王国顺的父亲王其章告诉记者，“我在阜阳老家当了多年的村党支部书记，2000年带领部分村民来宁波打工，现在在一家工厂当保安。我儿子他们3个人看到许多集装箱卡车没有地方停放，就放在马路边上，既影响交通，又经常发生盗窃案件，就于去年3月和高潮村协商，将土地平整后当作停车场。宁波交警还表扬他们。整个北仑区有8000多辆卡车，像我儿子那样的停车场到处都有，我问公安，为什么单单抓我们？公安说，是土地局转过来的案子，有人告。”
“类似王国顺他们的停车场，在北仑区具有普遍性，有关部门是睁一只眼、闭一只眼，往往是有人举报了，有关部门才调查，公安机关每年也就办理3至4起。”浙江红邦律师事务所律师叶波告诉记者，“这是北仑区一位警察告诉我的，他说，这种情况很多。”
叶波律师经过调查取证后认为，涉案土地不足10亩——其中宽约10米，长约100米的简易路，是其他工程项目(铺设水管)施工时平整的，另外还有一块宅基地，属于建设用地，不是农用地。“我们已经和北仑区检察院沟通了，检方正在调查取证。”
姜小平、叶波分别是王国顺和李标的辩护律师，他们一致认为：“这块地已荒废多年，去年3月建停车场之前，早已无农用价值，不具备耕地性质。”
据悉，两位律师拟作无罪辩护。“因为，国土部门说是耕地，请问这块耕地承包给谁了？耕地的权属证书在哪里？国土部门写个东西，盖上章，说是耕地就是耕地了？”
浙江首创“待置换用地”新名词
“认定3名农民涉嫌犯罪的关键证据，是宁波市国土资源局北仑分局的认定书。”宁波市一位检察官告诉记者说，国土部门认定这块土地是耕地，面积11.7775亩，这是非法占用农用地罪的两个构成要件。“但检察机关对国土部门的这个认定有不同看法，所以中间退查过一次，公安补充侦查后又移送起诉。”(下转A02版)
宁波“待置换用地”之惑
记者看到了国土部门的这份认定书：停车场是将农用地平整后回填塘渣而成，结论是——该地块在北仑区的土地利用总体规划为待置换用地，但土地类别为基本农田以外的耕地。阜阳来宁波打工的3名农村青年没有想到，他们占用的这块土地与他们家乡的说法不一样，就连律师也感觉拗口。
记者来到高潮村，看到了这块土地。这块土地旁边，还有一个相当规模的停车场，中间有几间瓦房，加起来土地面积大约40亩。两个停车场都比较简陋，没有建筑物和水泥路面。这40亩地的“性质”就是国土部门所说的待置换用地。
按照北仑区国土部门的说法，待置换用地是浙江首创，是指导用地的一种创新概念。“关于待置换用地，国土资源部是承认的。按照浙江省的有关规定，待置换用地的土地性质不变，还是集体的，等项目报批下来，再变更土地性质。”
早在2000年6月，浙江省国土资源厅就下发了《关于进一步加强土地开发整理工作的意见》，这个意见提出了“实行土地置换政策，积极推进土地整理”的要求。所谓土地置换，是指根据土地利用总体规划要求，建设用地单位或个人出资将现有分散零星的建设用地复垦成可耕地后，经验收合格，允许其在本行政区域内的其他城市、村庄和集镇规划区范围内，置换不超过复垦成耕地的面积、且质量相当的农用地指标的活动。
土地置换与土地整理，是两个相互依存的概念。举个例子，某企业要在宁波市区建一个占地50亩的工厂，正常情况是走征用土地的路子，但现在可以这样做了：甲村有个废弃的砖窑，乙村有个不用的打谷场，企业出钱将废弃的砖窑、打谷场复垦成耕地后，可以与市区的50亩耕地实行土地置换，土地部门凭双方的协议可以直接办理土地权属变更登记，不再办理农用地转征手续，也不占用征地指标。在这个过程中，先发生的是土地整理，然后发生的是土地置换。
有了这样的土地置换政策，善于经营的浙江人又提出，作为改革开放的前沿和经济发达地区，浙江省用地需求比较旺盛，因此，单位或个人都可以投资复垦耕地，然后将获取的建设用地指标寄存在土地部门，企业可直接以出资形式换取这些寄存的指标。因此，政府提出了这样的口号：来浙江投资，保证项目有地可用。
接下来的问题是，通过土地整理寄存在土地部门的这些指标，必须有相对应的置换对象。于是，浙江发明了“待置换用地”这个新名词，就是在“闺中”等待置换。专业一点的说法是，将一般农田调整为待置换用地，“等待”别人来置换。
浙江发明的这个“待置换用地”政策，几乎让浙江所有的村镇都拿出一些土地来“等待置换”。以宁波市北仑区为例，大部分可用来建设的土地都位于待置换区域。当然，这个也需要审批，但只需县级土地部门审批即可。阜阳3名农村青年在宁波占用的土地，就是在这样的大背景下，于2003年被当地土地部门以“待置换用地”性质审批的。北仑区国土局认为，由于一直没有项目，所以这块土地一直是“等待置换”。
因为审批的待置换用地数量巨大，后来，浙江不得不规定，今后征用土地，也要在“待置换用地”区域内进行。这样，待置换用地就失去了其本来的意义，演变成一个征用土地的必经程序，这是后话。
国土资源部发文控制待置换用地
高潮村这40亩待置换用地，紧靠骆霞公路，2003年由农用地转为待置换用地。对土地的性质，国土部门认为，是基本农田以外的耕地。
北仑区国土局在接受记者采访时说：“按照浙江省的规定，虽然成了待置换用地，但这块地的所有权是高潮村集体所有。”
“高潮村这块土地原来是准备置换的，所以才叫待置换用地。”一位知情人告诉记者，“当时，由于审批手续简单、方便，宁波的待置换用地遍地开花，某个领导到城郊走一趟，几千亩的待置换用地就定下来了。同时，许多地方创造性地进行土地整理，把不能复垦的土地，譬如塌陷的矿区，挖个坑放点水，就成了养鱼池，或者栽几棵树，就算是复垦成耕地了。所以，与之相对应，待置换用地数量猛增。”
按照北仑区国土局的说法，北仑区可用建设用地指标严重不足，用地紧张已严重制约北仑的经济发展。但北仑区国土局到底审批了多少待置换用地，记者在采访中没有得到答案。但在北仑区国土局上报的一份材料中，记者发现，2007年北仑国土局追加的规划建设占用耕地指标获省国土厅批准，共追加总用地面积2088亩，而这些土地大部分都位于待置换区域。
待置换用地数量猛增引起了高层关注。2005年3月22日，国土资源部给浙江省发了《关于浙江省开发区(园区)审核中涉及待置换用地等问题的函》，国土资源部认为，浙江省划定待置换用地，实行待置换用地的使用与土地整理新增耕地面积相挂钩，推动了土地整理，对统筹城乡发展具有积极意义。但从总体上看，浙江省划定待置换用地总规模以及拟保留开发区(园区)内包含的待置换用地规模偏大，应采取有效措施，控制待置换用地总规模，核减有关开发区(园区)面积及其中包含的待置换用地面积。
同时，国土资源部还认为，浙江省土地整理折抵建设用地指标应当纳入土地利用年度计划进行统一管理，严格控制土地整理折抵指标使用的数量和速度。
“国土资源部的这个函让待置换用地从大张旗鼓走向秘而不宣。”知情人说，“你在国土资源部的网站上，都检索不到‘待置换用地’这个词；在浙江省国土资源厅的网站上，也只能检索到国土资源部的那个函。现在的情况是，只做不说。”
记者无意在网上检索到一份文件——浙江永康市人民政府芝英街道办事处文件，这个文件的落款日期是2008年3月5日，内容是《关于将芝英二期工业功能东侧地块调整为待置换用地的申请报告》，这个街道向市政府提出，要把208918平方米土地(310多亩)，调整为待置换用地。
待置换用地就是非法占地？
“高潮村的40亩待置换用地，其实就是地方政府非法占地。”知情人告诉记者，“从2003年至今，一直荒芜。其间，政府支付了土地补偿款，对农户进行了拆迁。表面上看是待置换用地，实质是变相征地，这在宁波已是公开的秘密。一般企业征地，如果两年内不开发使用，政府就要无偿收回，而这块地预征6年多了，这就是只许州官放火，不许百姓点灯。”
北仑区国土局则认为，虽然土地是待置换用地，但土地性质没变，还是集体土地，也鼓励农民复耕。“与农民签订的补偿协议，并将补偿款到位，这是报批前的准备工作，因为项目还没有来，所以这是一种预征。”
记者采访了高潮村两位村民，他们告诉记者，2004年就不让种地了。“政府派人把垃圾放在土地上，把地沟里的泥巴放在土地上，不让我们种地。”
从2003年到现在，40亩地预征了6年，项目一直没来。“如果没有严控，这块地就批下来了。”北仑区国土局在接受记者采访时说，“由于各方面原因，这块地一直没办下来手续，主要是受土地指标限制，还有拆迁问题。”
叶波律师则认为，这块地就是政府的了，因为政府已经花钱把土地买过来了。“假如你花钱买了一套房子，就是没过户，能说这个房子不是你的吗？特定物的所有权转移需要审批，6年了，为什么批不下来？”
王秀定是高潮村村民，他的房子正好在那40亩待置换用地上，2003年10月，他“主动拆除”了400平方米的房子，政府给补偿了60多万元，并给他407平方米的房票——拿这个房票买房，每平方米优惠1000元。“政府拆迁办让我拆的房子，大家都拆了，不拆没办法。”
与王秀定为邻的梅先生却一直“坚守到现在”，两个停车场中间的瓦房就是他的，虽然经常断水断电，但“谈不拢，就不拆。2003年就发给我拆迁决定书了，是北仑区新碶街道送来的。”
关于在待置换用地上拆迁的事，北仑区国土局并不避讳。“老百姓知道要拆迁了，政府的补偿也给了，他们就自己拆除了，拆的东西还可以再利用，否则，政府强拆，拆下来的东西就不能用了。”
“我认为，高潮村这40亩地已经被政府征用过了，不再是农用地了。”姜小平律师说，关于预征是什么性质，国土部门应该给个说法。
“这个预征其实是违法的。”知情人说，“据我了解，下一步政府要硬化路面，然后交给交警队作停车场用。”
5月13日，记者到北仑区规划局采访，规划局办公室主任任永明告诉记者：“房屋拆迁必须经过规划局批准，并且要规划局划红线。”
任主任介绍说，拆迁要在规划局划定的红线内进行，并要发布拆迁公告。自公告发布之日起，红线范围内，公安机关停止办理户口转移，房产部门停止房产过户，也不能办理离婚。
任主任认为，高潮村这40亩待置换用地的预征，显然是“违反规划法规定的”，征地必须规划先行。
“如果按照法律来办，招商引资还怎么招？一些领导干部经常把这话挂在嘴边。”知情人说，“宁波的待置换用地，许多都是预征的，一旦有项目引进，可以马上解决土地问题，这就是地方政府明明知道违法，却乐此不疲的原因。”
一种创新为何
走向违法
记者在采访中了解到，浙江在土地方面的创新“全国闻名”，除了待置换用地外，“农房抵押贷款也是一个创新”。浙江湖州、嘉兴、温州等地，开展了农民住房抵押贷款，这样，可以通过农村住房的抵押来实现农村宅基地的市场化流转。对此，中央农村工作领导小组办公室研究员陈剑波在接受媒体采访时表示，住房抵押贷款实质上是违法的。把土地承包权、宅基地和农民房产作为抵押，会引发农民流离失所，影响社会稳定。
针对待置换用地这个创新，社科院博士后郭华认为，创新本来是好的，但这个创新需要靠中央政策来支持，甚至要靠政策来庇护，而一旦没有了政策扶持，这个创新就失去了动力。对土地审批来说，虽然国家严控了，但建设用地报批受政策的影响很大，主要体现在用地指标的分配上，对浙江、上海等经济发达地区，国家给的指标多，所以经济发展快。后来，许多地方有意见，中央就平衡了，用地指标倾斜的政策不明显了。
“许多地方政府的改革创新，都需要向上面要配套政策。甚至有人这样说，没有配套政策，谈何创新？”郭华说，“当创新失去了政策支持，必然要走向违法。也只有在违法的情况下，创新才能体现出优势来。有人用创新性违法来概括这一现象。待置换用地就是这种情况。”
