———专访道交法修订草案起草参与人、北京大学法学院校外导师朱卫国
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本报记者 周 斌
12月23日至29日，届时举行的十届全国人大常委会第三十一次会议将二次审议道路交通安全法修正案草案，此次审议是否表决，人们仍拭目以待。
道路交通安全法自2004年5月实施以来，关于该法第七十六条的争议从未停息，“到底应该侧重保护谁的权利”这是立法者必须直面和解决的问题。同时，如今热议的交强险费率调整问题，也与此息息相关。
归责、举证、责任承担、弱者主权，这是一般大众难以厘清的问题；而道路交通安全法如何修改，为何如此修改，也是关注者亟待了解的。
为此，本报记者专访了道路交通安全法及其修正案草案起草参与人、北京大学法学院校外导师朱卫国。
修订背景道交法实施后发挥了重要作用，好评之余，公众对其第七十六条存在争议，全国人大代表、政协委员多次提出议案、提案要求进一步明确相关规定
记者：《道路交通安全法》的公布实施及其目前正在进行的修订都引起了社会的广泛关注。您曾参与了《道路交通安全法》的起草工作，现在又参加了该法的修订工作，能不能概括地介绍一下这次修订《道路交通安全法》的背景？
朱卫国：道路交通安全法自2004年5月1日施行以来，对于维护道路交通秩序，预防和减少交通事故，提高道路通行效率，保护人身和财产安全，发挥了重要作用。该法确立的以人为本的交通事故处理理念，也得到社会各界的积极评价。但是，社会上对道路交通安全法第七十六条(以下简称道交法76条)关于机动车与非机动车驾驶人、行人之间发生交通事故的责任承担问题多有反映，全国人大代表、政协委员也多次提出议案、提案，要求对相关规定作进一步明确，以便在体现以人为本理念的同时，能够更加公平合理地确定责任。2006年7月1日，国务院《机动车交通事故责任强制保险条例》实施后，交强险制度在实施过程中出现的一些具体问题，再次引起社会对道交法76条确立的归责原则、强制保险责任范围等问题的反思。在这样的背景下，道路交通安全法的修订被提上了立法机关的议事日程。今年10月，国务院向全国人大常委会提交了关于修改道路交通安全法的议案后，修订工作正式进入权力机关审议阶段。目前，修订草案的审议已完成一读，二读也即将进行。
问题所在我国每年发生几十万起交通事故，其责任确定和赔偿都依靠道交法76条；而因为道交法76条规定不够具体、明确，导致实践中全国各地对机动车一方承担责任的比例标准不一，并影响了公平确定责任
记者：有的专家和群众反映，道交法76条以外的其他条款也存在问题，比方说第九十九条和第一百零一条的规定，就使得交通肇事后是否一律给予“终身禁驾”的处罚存在不同认识，在不同的地方出现了相同行为不同处罚的情况。对类似问题，此次修订为什么没有一并考虑？
朱卫国：道路交通安全法实施后，的确曾经出现过对某些条款在执法上的不同理解。这主要是由于个别条款的行文逻辑等因素造成的，因此导致的问题已经通过有关机关的执法解释得到解决，此次修订着重是对第七十六条进行完善。我国每年交通事故造成几十万人伤亡，百亿元的财产损失。所有这些事故都要根据道交法76条的规定确定责任、落实赔偿，道交法76条的规定是否明确、合理、可操作，对于处理好几十万起交通事故意义非凡；对于上百万的家庭安宁和构建和谐社会意义非凡。重点完善道交法76条，可以突出修订重点、节省立法资源，加快修订工作进度。
记者：请问，道交法76条的问题到底在哪里？
朱卫国：没有最好的法律，只有更好的法律。道交法76条在立法理念、归责原则、立法技术等方面，都是比较先进的。该条第一款第(二)项规定：“机动车与非机动车驾驶人、行人之间发生交通事故的，由机动车一方承担责任；但是，有证据证明非机动车驾驶人、行人违反道路交通安全法律、法规，机动车驾驶人已经采取必要处置措施的，减轻机动车一方的责任。”这一规定确立了机动车一方按照过错推定原则承担赔偿责任的制度，体现了侧重保护非机动车驾驶人、行人的立法政策。社会公众所以对上述规定存在一些不同的看法，主要基于以下原因，即：在双方当事人都有过错或者受害人一方当事人有过错的情况下，按照什么标准减轻机动车一方的责任，如何做到既公平确定责任，又体现对非机动车驾驶人、行人的合理保护，道交法76条的规定不够具体、明确。不少地方性立法为了弥补这一缺陷，对机动车一方承担责任的比例作了规定，在实践中造成了全国各地比例标准的不统一。上述问题是人大代表、政协委员反映比较集中的问题，也是此次修订着力解决的问题。
解析76条道交法76条第一款规定：强制保险责任限额内的赔偿，采用无过错责任保险；保险责任限额以外的损害赔偿，机动车之间适用纯粹过错责任原则，机动车与非机动车驾驶人、行人之间采用过错推定原则
记者：如何才能通过完善制度解决您上面提到的这个问题呢？
朱卫国：道交法76条第一款第(二)项的规定，包含了这样几个需要分析的因素：第一是归责原则；第二是举证责任；第三是受害人单方过错或者当事人混合过错情况下的责任分担方案。目前，在这三个因素上还存在一些模糊认识需要澄清，在此基础上才能确定更加公平合理的完善方案。
记者：我注意到有的意见认为道交法76条第一款第(二)项所规定的归责原则是无过错原则，您是否也持这种观点？
朱卫国：道交法76条第一款第(二)项的规定，规范的是超过保险责任限额的损害赔偿，其归责原则是过错推定原则，仍属于过错责任的范畴，不是无过错责任。
无过错责任原则，是指没有过错造成他人损害，依法律规定承担民事责任的归责原则。适用这一原则，主要是基于损害事实的客观存在，而不是根据行为人的过错，这种法律规定的风险责任，英美法称之为严格责任。无过错责任主要适用于损害的发生不可归责于双方当事人过错的场合，如果损害的发生可以归责于任何一方当事人，一般适用过错责任原则。在机动车交通事故中，事故的形态主要表现为单方过错或者双方混合过错，因此以过错为依据确定责任成为原则。道交法76条第一款开始部分规定了强制保险责任限额内的赔偿，采用的是以无过错原则为基础的无过错责任保险，这一规定属于确定交通事故责任的法定例外，其立法目的在于实现对受害人损害的基础性保障。
道交法76条关于强制保险责任限额以外的损害赔偿，采用的是过错责任原则，并根据发生交通事故的主体的不同，在具体适用过错责任原则时体现出了一定的区别。第一款第(一)项规定的机动车之间发生的交通事故，适用纯粹过错责任原则；第一款的第(二)项规定的机动车与非机动车驾驶人、行人之间发生交通事故，采用了过错推定原则，以体现对非机动车驾驶人、行人进行侧重保护的立法政策。
有的同志以《民法通则》第一百零六条第三款关于无过错责任的原则规定以及第一百二十三条关于高速运输工具等高度危险作业致害的无过错责任规定为依据，主张道交法76条第一款第(二)项的归责原则只能是无过错责任原则。我认为这是一种误解。如果按照这个逻辑，道交法76条第一款第(一)项规定的机动车之间发生交通事故，同样是高速运输工具致人损害，也应当是无过错责任。而实际上，道交法76条第一款第(一)项的规定是纯粹的过错责任原则：“机动车之间发生交通事故的，由有过错的一方承担责任；双方都有过错的，按照各自过错的比例分担责任。”道交法76条第一款的第(二)项的规定中，非机动车驾驶人、行人的过错行为，也是影响责任分担的重要因素(依此减轻机动车一方的责任)。从目前的实践看，责任减轻的比例最高可达到95%，在减轻责任的方法上，除适当体现向非机动车驾驶人、行人倾斜的政策外，同样适用了比较过失(过失相抵)原则。
记者：过错推定原则要求举证责任“倒置”，即：由加害人通过自己的举证来实现减责或者免责，而不是受害人就自己的主张举证。但是，道交法76条第一款的第(二)项所规定的举证责任，并没有这样的“倒置”规定，规定了“有证据证明”，却没有明确举证责任的主体，您对此作何解释？
朱卫国：道路交通安全法草案在前三读(共经过四读)的方案中，这个环节的举证责任主体一直明确为“机动车一方”，这是严格按照过错推定原则关于举证责任倒置的原理设计的。在审议的最后阶段修改成了现在的表述。“有证据证明”的举证责任主体可以是机动车一方，可以是案件当事人以外的其他证人，也可以由公安机关通过制作交通事故认定书来证明。道路交通安全法所以在举证责任方面确立上述规定，是充分听取、吸收各方面意见的结果。这样规定一方面体现了以人为本、受害人主权的原则，有利于侧重保护非机动车驾驶人、行人；另一方面，也不至于对机动车一方过于严苛。
记者：您认为道交法76条此次修订，对该条第一款的第(二)项所规定的归责原则和举证责任是否应该修改？
朱卫国：我个人不赞成对目前确立的过错推定原则和举证责任方案进行调整。主要考虑是：在机动车与非机动车驾驶人、行人发生交通事故场合，适用过错推定原则不但有利于侧重保护受害人，而且为更加公平合理地分担损害提供了灵活的空间：在过错行为清楚的条件下，可以按照向受害人适当倾斜的政策划分损害赔偿的比例，实现公平分担损害与侧重保护弱者并举；在不能证明过错行为的情况下，又可以推定机动车一方过错，并使之承担损害赔偿责任，体现以人为本、弱者主权的人性理念。如果将过错推定责任修改为纯粹过错责任———像机动车之间发生交通事故那样归责，处于弱势的非机动车驾驶人、行人将面临举证责任的压力，在不能证明对方过错存在或者事故无法查清责任的情况下，只能自我负担损害，无法得到及时救助。国务院今年10月提请全国人大常委会审议的修订草案，没有对上述规则原则和举证责任作出修改。
但是，考虑到“有证据证明非机动车驾驶人、行人违反道路交通安全法律、法规，机动车驾驶人已经采取必要处置措施的”的表述无法全面、准确地描述双方当事人的过错形态，需要对这部分内容进行适当修改。
深入挖掘对于双方混合过错下的责任分担，一是应当在道路交通安全法中明确比例标准，避免再出现执法机关无所适从，全国各地标准不一的情况；二是在确定责任时，要在比例上体现对弱势受害人的侧重保护
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记者：看来问题的焦点是如何解决在非机动车一方单方过错或者双方混合过错下，机动车驾驶人与非机动车驾驶人、行人之间损害赔偿分配的问题，请您作进一步分析。
朱卫国：在仍维持上述过错推定原则和举证责任配置的前提下，要充分考虑到以下几种场合的损害赔偿分配：1、非机动车一方没有过错的情况；2、双方混合过错的情况；3、非机动车一方有过错，机动车一方没有过错的情况。在立法技术上，可以以“非机动车驾驶人、行人”是否有过错以及过错程度的大小为标准，来厘定双方当事人之间的责任承担。具体方案是：1、在非机动车一方无过错场合，由机动车一方承担全部责任；2、在混合过错场合，根据非机动车一方的过错在事故成因中所起到作用，分别明确机动车一方的应当承担的责任比例。3、在非机动车一方为全部过错场合，明确机动车承担较低比例的道义责任。
记者：在双方混合过错下，如何具体分担责任似乎仍不清楚，请您再作进一步引申。
朱卫国：对双方混合过错下的具体责任分担，我有两点考虑：一是，应当在道路交通安全法中明确比例标准，避免再出现执法机关无所适从，全国各地标准不一的情况，所以不要采用授权地方规定具体比例的方案。
二是，在确定责任时，要在比例上体现对弱势受害人的侧重保护，不能原则规定“按照各自的过错比例”。否则与机动车之间发生交通事故的归责原则一样，也就失去了单独设项的必要。目前，我国认定交通事故过错比例的规定，仍然是按照全部过错(过错比例占100%)、主要过错(过错比例占70%)、同等过错(过错比例占50%)和次要过错(过错比例占30%)这样的粗线条标准进行划分的。可以考虑依托上述划分标准，适当提高机动车一方承担赔偿责任的比例。比如，在受害的非机动车一方为主要过错方(占70%)场合，让机动车承担40%的赔偿责任，而不是纯粹过错原则下的30%，通过增加10%责任比例的方式，实现对弱势交通参与者的侧重保护。
有的同志认为采用固定具体比例的办法没有操作弹性，不如规定比例幅度的办法更灵活、更容易实现个案正义。我不赞成这种观点，因为这种办法不适合我国目前交通事故处理的实际。目前，我们还做不到像世界其他一些国家那样，对当事人过错比例进行精确计算，只能简单地执行四种过错比例的划分标准。在过错比例固定的情况下，容许赔偿责任的比例有幅度，增加了不必要的自由裁量权，而且容易引起当事人对赔偿责任比例的争议。日本的法院在执行汽车损害赔偿责任法的过程中，通过判例，形成了一套精确的标准，将各种场合下不同类型的违法行为分别打分，比如，大货车超速10公里的过错分值为7分，超速20公里为11分；小汽车超速10公里为5分，超速20公里为9分，闯红灯为7分等等。然后根据当事人的不同过错得分来计算当事人的过错比例，并根据这个比例来分担责任损失，其精确程度很高。这样通过分值确定过错比例的办法，不但方便准确，而且分值本身就考虑到了对弱势交通参与人的保护。如果我们对过错比例的划分可以精准到那样的程度，可以考虑更加灵活的浮动赔偿责任比例，在仍采用“全部、主要、同等、次要”的过错划分办法前提下，规定赔偿责任比例的幅度弊大于利。
记者：您不认为在非机动车驾驶人、行人为全部过错的情况下，仍然让机动车一方承担部分责任有失公平吗？
朱卫国：在非机动车一方为全部过错场合，明确机动车承担较低比例的道义责任，可以更好地体现侧重保护弱势道路交通参与者的立法政策。道路交通安全法实施前适用的《道路交通事故处理办法》第四十四条就规定“机动车与非机动车、行人发生交通事故，造成对方人员死亡或者重伤，机动车一方无过错的，应当分担对方10%的经济损失。”建议仍然以10%作为标准来确立统一赔偿比例。这种赔偿实际上属于道义责任，也符合民法通则关于公平责任的精神。
直言热点交强险费率调整听证会刚刚结束，道交法作为《机动车交通事故责任强制保险条例》的上位法，被指存在“硬伤”；朱卫国却认为，这只是个立法政策的选择问题，而不是对错问题，正如选择苹果或者菠萝一样
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记者：您上面只是提到了第七十六条第一款的第(二)项的如何完善的问题。恕我直言，我感觉您回避了第七十六条的其他问题。在刚刚结束的交强险费率调整听证会上，很多意见认为，交通事故强制保险包含对财产损失的赔偿以及在保险责任限额内不按责论处是导致交强险费率高、保障能力差的重要原因。难道您没有意识到这个问题也属于道交法76条的一个“硬伤”吗？
朱卫国：您提到的问题，在拟订道路交通安全法修订草案的过程中已经引起了关注。但是我不同意你说的“硬伤”。说到底这个问题是一个立法政策的选择问题，就比方说，你在苹果和菠萝之间，选择了苹果，你不能因此说菠萝有“硬伤”，只能说明你更喜欢苹果。
记者：您的比喻很有意思。具体到道交法76条的完善，您说的苹果、菠萝分别指什么？
朱卫国：道交法76条规定“机动车发生交通事故造成人身伤亡、财产损失的，由保险公司在机动车第三者责任强制保险责任限额范围内予以赔偿”。这一规定将交通事故造成的人身伤亡、财产损失同时纳入了强制保险的赔偿范围，实行无责任赔偿制度。我们可以将道路交通安全法的上述规定叫作“苹果”。将另外一种建议修订方案叫做“菠萝”：即将财产损失的赔偿从强制保险的赔偿范围中剥离，明确强制保险仅对交通事故造成的人身损害进行赔偿，财产损失的赔偿在强制保险外，通过过错责任原则归责。
记者：为什么有“菠萝”方案的提出？
朱卫国：“菠萝”方案的提出，主要是由于《机动车交通事故责任强制保险条例》实施后，交强险在实施过程中出现了费率高、保障能力差等问题，从而引起了社会对道交法76条确立的强制保险的责任范围和保险责任限额内归责原则等问题的反思。主张“菠萝”方案的主要理由是：
首先，将财产损失从强制保险的赔偿范围中剥离，可以大大提高强制保险对人身伤害的保障能力。对交通事故造成的人身伤害给予及时救助，最大限度地减少交通事故对生命和健康的危害，这是道交法76条制度设计的初衷。但是，从强制保险实施一年来的效果看，将人身伤亡和财产损失同时纳入强制保险赔偿范围，且实行无过错赔偿原则，削弱了强制保险对人身伤害的保障能力。从强制保险已结赔案的情况看，大量的强制保险金被用于赔偿财产损失，严重挤占了用于人身伤亡的赔偿，使得强制保险对于人身伤亡损害的保障能力远远低于商业的第三者责任保险，这一结果与保障受害人获得及时、有效医疗救治的立法初衷相去甚远。将财产损失从强制保险赔偿范围中剥离，将大大提升强制保险的保障能力，从而真正体现以人为本的道路交通安全理念。
二是，国外立法中罕见有在强制保险中对财产损失实行无过错赔偿的先例。在亚洲，日本、韩国、新加坡和我国台湾地区的强制保险赔偿范围仅包括人身伤亡损害(台湾地区在1954年实行强制保险之初曾包含财产损失，但由于导致赔偿限额低、保障力度弱而在1998年将财产损失剥离了)；在欧美，英国、法国、德国、美国的强制保险赔偿范围虽同时包括人身伤亡和财产损失，但对财产损失多实行过错责任原则归责，只是对人身伤亡的赔偿实行严格责任。
三是，在强制保险中剥离财产损失可以减少强制保险的运营成本，减轻车主的经济负担。一方面，无责赔付案件中，近八成是财产损失案件，由于财产损失的出险频率高，且强制保险适用交叉理赔制度，交通事故双方当事人必须要向双方的保险公司进行报案、索赔，因此对于一起双方事故无论是查勘定损，还是理赔材料准备、理赔案件处理，保险公司都需要重复进行两次，在人力、物力和财力等方面造成很大浪费，根据初步统计，目前强制保险的运营成本占到了强制保险总支出的40%。另一方面，由于财产损失放入强制保险赔偿范围，对人身伤亡的保障力度因此下降，车主在投保强制保险之外，一般都要另外投保几份商业保险，以补充对人身伤亡责任的保障力度，其经济负担因此增加。
四是，仅仅修改《机动车交通事故责任强制保险条例》不能解决目前强制保险存在的问题。《道路交通安全法》是《机动车交通事故责任强制保险条例》的上位法，《机动车交通事故责任强制保险条例》的规定的赔偿范围和归责原则是按照道交法76条规定的原则设计的。从根本上解决强制保险对人身损害的保障能力弱的问题，需要先对道交法
76条进行修改，然后相应修改《机动车交通事故责任强制保险条例》。不解决上位法存在的原则问题，仅仅修改《机动车交通事故责任强制保险条例》不能解决目前强制保险存在的问题。
目前，也有意见反对将财产损失从强制保险赔偿范围中剥离，其主要理由有：一是，现行强制保险中既包含人身伤亡又包含财产损失且实行无过错责任原则，反映出比较先进的分散风险、保障受害人的理念，不应轻易更改；二是，强制保险的赔偿范围中包含财产损失，能够保证机动车驾驶人在发生交通事故之后自动撤离事故现场，如果将财产损失从强制保险的赔偿范围中剥离，将影响交通事故的快速处理。
记者：如果让您选择，您倾向于“苹果”还是“菠萝”？
朱卫国：我个人更加认同“菠萝”方案。主要是考虑到这个方案更能够将强制保险筹集的钱用到人身伤害的“刀刃上”，进一步加大对事故伤亡者的救助和赔偿，这是道路交通安全法以人为本理念的核心体现，是算大账、讲大局。从比较法的角度看，各国的实践不但是理性选择的结果，也是具体国情的体现，目前的规定超越国情较远，并会影响交强险的规范运作。至于说从强制保险中剥离财产损害会影响交通事故的快速处理机制，我认为目前提出的理由都不充分。
记者：在水果中，你喜欢苹果还是菠萝？
朱卫国：菠萝。尽管其外表不如苹果完美，但味道更好！
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