随着建设事业的发展，建设项目的规模越来越大，复杂程度越来越高，工程总承包这种方式日益受到市场的追捧。然而，即使是经过了20多年的实践，积累了丰富的经验，我国正在推行的工程总承包模式还是缺乏相关专业法规的指导和规范。针对这一现状，全国人大代表、青建集团股份公司董事局主席兼首席执行官杜波建议：“制定专项行政法规，推进建筑行业工程总承包发展”。
现状:工程总承包缺乏法律“支持”
在两会召开的间隙，杜波在一次与传媒对话中表示，他对建筑行业推进工程总承包的发展尤为关注。他开门见山地提出，“目前国际上的业主一般都不直接管理项目，而由专门从事工程总承包和项目管理承包的组织完成，西方发达国家已形成了一套完整、配套的工程总承包法律。而我国关于工程总承包的规定多是行政主管部门的指导文件和部门规章，至今尚未制定一部配套的法律或法规。”
杜波说，从我国1997年11月颁布的《建筑法》来看，其规定的调整对象为在我国境内从事的建筑活动，即“是指各类房屋建筑及其附属设施的建造和与其配套的线路、管道、设备的安装活动。”这里的建筑活动在一定程度上偏重于建筑施工过程，或者施工承包管理。对于如何运作，也仅仅规定了“建筑工程的发包单位可以将建筑工程的勘察、设计、施工、设备采购一并发包给一个工程总承包单位，也可以将建筑工程勘察、设计、施工、设备采购的一项或者多项发包给一个工程总承包单位；”但对如何推进工程总承包发展和管理没有进行描述。在1999年8月颁布的《招投标法》中也同样缺乏对工程总承包管理的法律规定或描述。
由于相关法律法规不完善，加之缺乏项目融资、担保的配套法规，我国工程总承包市场认可度低，影响了国内公司参与国际竞争的能力。杜波说，“在实践中，由于没有法律法规作为强大的后盾，社会上对工程总承包还有许多误解，如把工程总承包与施工总承包混为一谈，许多地方政府不了解、不鼓励、不支持工程总承包，视工程总承包企业为皮包公司，这些误解导致市场准入受到严重影响，严重制约了工程总承包的市场发育。”
过去：政府文件“启动”工程总承包
杜波指出，自上世纪80年代以来，以建设部、国家计委和财政部为主体的国务院有关部门，先后针对工程总承包发布了一系列的指导文件、规定和办法，指导和推行这种工程管理模式，取得了一定的成效。如1984年9月，国务院印发了《关于改革建筑业和基本建设管理体制若干问题的暂行规定》，规定“工程承包公司对项目建设的可行性研究、勘察设计、设备选购、材料定货、工程施工、生产准备直到竣工投产实行全过程的总承包或部分承包”。这是我国第一次以行政规章的形式规范工程总承包。12月，国家计委、建设部联合印发了《工程承包公司暂行办法》，规定工程承包公司“在国家计划的指导下，接受建设项目主管部门或建设单位的委托，对建设项目的可行性研究、勘察设计、设备询价与选购、材料定货、工程施工和竣工投产，实行全过程的承包或部分承包。”1987年4月，建设部、国家计委、财政部、中国人民建设银行、国家物资局发布了《关于设计单位进行工程建设总承包试点有关问题的通知》，批准了广东建设承包公司（广东省建筑设计院）、中国武汉化工工程公司等12家设计单位为总承包试点单位。1989年4月，五部委又发出了《关于扩大设计单位进行工程总承包试点及有关问题的补充通知》，批准了北京钢铁设计研究总院等31家工程建设总承包试点单位。1992年11月，建设部颁发了《设计单位进行工程总承包资格管理有关规定》，先后有560家设计单位领取了甲级工程总承包资格证书，2000余家设计单位领取了乙级工程总承包资格证书。2000年5月，国务院转发了六部委制定的《关于大力发展对外承包工程的意见》，要求国内承包公司贯彻落实中央“走出去”的战略，在国际市场上开展工程总承包模式。
尤其值得一提的是，2003年3月，建设部发布了《关于培育发展工程总承包和工程项目管理企业的指导意见》，对培育发展专业化的工程总承包和工程项目管理企业提出了指导意见，2005年5月，建设部又发布了《建设项目工程总承包管理规范》，进一步促进建设项目工程总承包管理的科学化、规范化和法制化。
将来：制定专项行政法规是“助推器”
“当然，这两年，也有一些业主认识到了工程总承包的优势，愿意将工程以总承包的方式整体交出去。而且，我国部分大型建筑企业在向国际市场‘走出去’的过程中，也推动了工程总承包的发展。”在谈到这些变化时，杜波脸上露出了欣慰的笑容。他说，通过多年的探索实践，目前国内已涌现出一批工程承包公司，不仅在国内开展工程总承包试点，而且也逐步拓展到国际工程承包市场。实践证明，工程总承包方式将勘查、设计、采购、施工等一体化，把资源最佳配置结合于工程建设项目的过程之中，有利于减少管理链和管理环节，缩短建设工期、降低项目成本、提高工程质量。他同时也表示，因为工程总承包涵盖了勘查、设计、施工、采购、运营以及融资、担保等多个环节，涉及多种法律主体，同时涉及多种法律关系，如组建项目公司、政府特许、融资、采购等，仅仅在现行建设法律框架内进行补充修订，难以对工程总承包作出完整的规范。因此他建议制定专项行政法规，推进工程总承包发展。
对于有提出“出台针对工程总承包的专项行政法规时机是否成熟时”的问题，杜波自信地回答，“我认为基本上成熟了。”他说，可以根据实际一步步地实施，国务院可以责成有关部委进行立法调研，先行制定具有法律效力的工程总承包行政法规（即单行条例），将来可在条件成熟时制定相关法律，以立法的形式推行工程总承包管理模式，明确规定工程总承包公司的市场地位和市场准入，完善招投标制度，对政府投资的大中型项目强制推行工程总承包管理模式，规范工程总承包的实施方式、项目融资方式、信用担保、税收支持风险承担等，完善工程总承包合同条款。
杜波深信，通过对工程总承包的立法，对于深化我国建设项目管理制度，提高工程项目投资效益和质量水平，培育具有国际竞争实力的工程公司和项目管理公司，将具有重要意义。
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