近年来，娄底市委、市政府按照科学发展观的要求，解放思想，更新观念，调整思路，实施“预防为主”战略，着力从源头上化解矛盾和控制犯罪，政法综治工作成效显著，刑事发案大幅下降，公众安全感和政法队伍形象明显上升。实践证明，只有牢固树立科学发展观，积极实施预防为主战略，着力夯实基层基础工作，加快社会治安与矛盾纠纷大防控、大调解工程建设步伐，才能开创娄底政法综治工作的新局面，实现社会治安与稳定的良性循环，促进社会长治久安。
一、确立预防为主思路是政法综治工作落实科学发展观的历史必然
娄底是伴随改革开放的步伐建设和发展起来的年轻城市。自设立地级建制以来，社会治安局势一直较为严峻。其原因：一是产业结构的影响。娄底是以能源和原材料为主要产业，工矿企业多，改革开放后，大量的资源纠纷矛盾涌现，加上产业粗放，从业人员素质相对较低，尤其是在企业改制中，由于改制成本低，政策不配套，大量利益矛盾被推向社会，下岗人员再就业难度大，引发大量违法犯罪源。二是民风社情的影响。娄底历来民风彪捍，有血性、重感情、讲义气，历史上产生过不少悍将，也产生过不少厉臣及亡命之徒，梅山文化中“千年不归王化”的生活，渗透到社会生活的各个层面，如得不到正确引导，极易引发犯罪及越级上访、闹事等。三是犯罪源的影响。娄底是与原邵阳地区分设而建立起来的，湘中娄邵一直是全省“严打”与整治的重点地区之一，犯罪基数相对较大。到了上世纪九十年代，娄底的治安问题特别突出，流氓大闹娄底宾馆案、交通岗亭和多处公共场所系列爆炸案、涟源“三甲事件”、涟源以谭和平为首的“4•19”涉黑大案等具有重大影响的案件和事件频发，在世人心目中，全是一片“血风腥雨”、“谈娄变色”，省里甚至中央都把娄底作为社会稳定和治安问题的重灾区对待，每遇大案的查处，都是省里甚至中央派出相当级别的领导带领工作组坐镇指挥督办。
严竣的社会治安和稳定局势，使娄底政法部门长期承受“严打”的重压。自1983年以来，中央和省、市部署的“严打”集中统一行动一个接一个，政法部门全警动员，全力投入，最近20年，全市每年刑事处罚达两到三千人，加上治安处罚人数，有的年份上万人。羁押场所长期超负荷关押，办案干警长期超负荷运转，人均办案数年年位居全省前列，有的检察、审判人员年审结刑事案件逾百起。2005年，全市刑事立案12300件，比设立地级建制的1978年的上升601%，比开展“严打”的1983年上升394%，比1992年上升150%，比2003年上升36%。长期频繁的“严打”还产生了许多负面效应：一是重打轻防，基层基础工作严重滞后。作为一个新建城市，基层基础工作先天不足，欠账太多。长期高频率的“严打”统一行动，基层疲于应战，丧失了工作的主动性，基层干部和干警习惯于集中行动中的冲冲杀杀，不善于做群众工作，导致基础工作越来越落后，与先进市州的差距越来越大，犯罪防控能力弱化，治安形势则越来越复杂，形成了打不胜打、防不胜防的被动局面。在全省综治考评和“民调”中，我市连续多年位居全省之末。二是打击越多，社会对立面越多，犯罪源越来越多。打击是一柄“双刃剑”，打击量越大，党和政府及政法机关的对立面越多，社会满意率越低，越不利于社会主义和谐社会建设。娄底总人口400多万，每年捕判达数千人，这些人又涉及到多少家庭，涉及到多少家人与亲朋戚友？同时，由于罪犯改造及“两劳”释放人员的安置帮教工作弱化，使重新犯罪增长，甚至“交叉感染”，一些受过打击处理的人成为了职业犯罪者，更加变本加厉地报复社会，增加了犯罪源，形成恶性循环。三是为“严打”而“严打”，降低了办案的社会效果。过分强调“从严从快”打击处理，忽视了“宽严相济”的刑事政策的运用；片面追求打击数量指标的完成，导致一遍又一遍的全面摸排，一批又一批的大抓大判。有的把一般的违法犯罪行为甚至人民内部矛盾列为“严打”对象，造成矛盾激化，完全乖离于以人为本的科学发展观的要求。
通过对全市治安状况的调查与分析，本人强烈地意识到：“严打”方针的提出，根植于计划经济体制，随着改革开放的深入和社会主义市场经济体制的建立，社会结构发生了深刻变化，出现了社会利益化与利益博弈的新格局，大量利益矛盾及社会消极因素成为违法犯罪的诱因，即大量的“罪源”转化为“案源”。控制“罪源”向“案源”转化，根本措施是加强社会控制和管理。如果继续以“严打”为荣、以关人为荣，工作重心仍然停留在破案、关人上，娄底的治安状况将步入越来越严重的恶性循环，全省“倒数第一”的被动局面将无法改变，今后将无法向历史交待。因此，必须以对历史负责、对人民负责的态度，下决心调整思路、转变观念，将工作重心转移到治安防范上来，积极落实预防为主方针，努力控制乱源、减少发案、减少关人、减少社会对立面，强力推进平安娄底、和谐娄底建设步伐。这一工作思路的调整，是娄底政法综治工作发展的必然选择，也是落实科学发展观的必然要求。
二、夯实基层基础工作是政法综治工作落实科学发展观的现实需要
全面、协调、可持续是科学发展观的基本要求。针对娄底长期以来综治基础工作薄弱的实际，全市政法部门对照科学发展观找差距，有计划、有步骤、分阶段地部署开展了加强综治基层基础工作系列活动，许多工作从无到有，逐步建立与完善，收到实效，形成特色，社会治安与稳定工作开始步入良性发展的轨道。
一是宣传发动、搭建平台。从2004年开始，全市开展了声势浩大的综治基层基础工作宣传发动。是年10月，市委办、市政府办印发了《娄底市开展全面加强社会治安综合治理基层基础工作集中活动实施方案》。通过为期三个月的集中活动，全市93个乡镇和街道办事处都建立和健全了综治组织网络和经费保障机制，强化了基层派出所、司法所、法庭建设和群防群治队伍建设。从此，娄底的基层综治工作有了基本的工作平台。
二是夯实基层、打牢基础。从05年到06年初，全市部署开展了一系列基础性工作，氛围浓郁，效果显著。一是社区建设从无到有。改革开放以来，娄底城镇建设发展很快，城镇人口快速增长，而社区服务管理功能严重滞后，部分城区不仅没有“社区”，而且连街道名称和门牌号码都没有。对此，市委、市政府专门成立了社区建设领导小组和办公室，制定了工作方案。市综治委制定下发了《关于加强社区治安综合治理基础工作的意见》。其中娄底中心城区划分为46个社区，全体市级领导每人挂点帮扶一个社区，全体市、区属机关企事业单位联点帮扶所在社区。全市共筹集社区建设资金两千多万元，基本完成了社区办公用房建设，建立健全了包括社区警务室在内的“四室六站”等服务管理机构网络，使社区具备了基本的服务管理功能。二是基层人民调解工作蓬勃开展。市委、市政府下发了《关于进一步加强人民调解工作的意见》，市综治委同时下发了《关于开展加强基层人民调解工作集中活动的实施方案》，对全市基层司法所建设、村级调解组织网络建设、调解员配备及培训与工资待遇、调解工作机制与基础设施建设等进行了强制规范和落实。当年，全市70%的乡镇、90%的村达到了“四无”（无因民间纠纷调处不当而引发的民转刑案件、自杀案件、群体性械斗、群体性上访）目标。三是内部防控大力加强。市委办、市政府办下发了《关于贯彻落实〈企业事业单位内部治安保卫条例〉的实施意见》；市政府确定市级重点保卫单位75家；公安部门对全市2000多家内保单位分管内保工作的负责人及保卫人员进行了分级培训，并逐一督查落实内保措施等。当年，全市内保单位的可防性案件下降了37%，其中市级重点保卫单位下降了59%。四是流动人口和出租房屋清理整顿工作高潮迭起。06年初，市政府办下发了《娄底市出租房屋和流动人口清理整顿工作实施方案》，召开了高规格、强声势的全市出租房屋和流动人口清理整顿工作大会。市、县、乡逐级成立由政府主要负责人挂帅的清整领导小组，组建专门办公室，投入大量人力和财力进行清查登记和规范管理。07年和08年，市委多次召开专题会议，开展专项活动，就进一步加强和改进出租房屋与流动人口服务管理工作做出若干规定。通过两年多的不懈努力，此项工作已走到全省前列。
三是规范发展、打造品牌。06至07年，是全市政法综治工作规范发展、特色初显的时期。一是指导与规范基层综治工作。市委政法委、市综治办首次举办了全市乡镇综治办主任业务培训班，对基层政法综治工作进行了规范指导，并推出一批典型示范乡镇。二是大力推进执法规范化建设。市委政法委着力强化执法监督，政法各部门完善办案管理，加大考评力度，全面提高了执法水平。05至06考评年度，政法各部门的工作获得全面丰收，其中公安、检察业务工作排名全省第二，法院工作排名全省第五，司法行政工作在人民调解、帮教安置和司法鉴定管理等方面的做法和经验得到了省厅的高度肯定，国家安全工作排名列全省第二，反邪教工作连续保持了“三个零指标”。三是培育推广基层基础工作的特色品牌。从06年下半年起到07年，市综治委分别总结推广了双峰县“四个一”矛盾纠纷大调解工作模式、涟源市“以村为主”建设平安农村工作机制、新化县创建“民主法制示范村”工作模式、娄星区城区治安巡逻防控模式，培育了具有娄底特色的综治品牌。
四是攻坚克难、重点突破。一是重点加强了政法队伍建设。07年7月和08年9月，市委两次召开全市政法队伍建设工作会议，提出了八个整顿重点和四个整改方向。市委政法委制定下发了《政法领导干部引咎辞职暂行规定》、《关于加强政法队伍思想作风建设的暂行规定》、《娄底市政法干警联系群众工作制度实施办法，深入开展“人民满意政法单位和政法干警”评选活动等，切实加强政法综治宣传工作，群众对政法机关的满意度不断提升，警民关系进一步密切。二是重点加强了涉法涉诉重信重访集中处理。把办理涉法涉诉信访工作摆到“压倒一切”的位置，以“压倒一切”的气概、以超乎常规的手段，集中处理交办案件，集中力量打歼灭战。通过领导包案、限期结案、协调督办、责任查究，加速了相关案件的排查、化解、稳控，08年上半年，全市涉法涉诉重信重访案件的办结率、息访率排名全省第一。同时强化源头治理，建立健全解决问题的长效机制，从根本上扭转了涉法涉诉信访高发态势。三是重点加强了维稳及矛盾纠纷排查调处。今年来，全市各级党委政府以奥运安保为重点，自觉把维护稳定作为“压倒一切”的大事来抓，以前所未有的力度对待群体性事件的防控和处置。特别是采取“领导包案”办理中央、省委交办案件，有效破解信访难题，全市没有发生危害稳定的重大政治事件、重大群体性事件、重大安全事故，确保了重大节会、重大活动和重点时段的安全与稳定，得到了中央督查组和省委省政府领导的肯定。
三、加快系统工程建设是政法综治工作落实科学发展观的久安之策
面对复杂局面，平安创建必须有新理念、新举措。这几年，娄底突出公众安全与社会稳定两个重点，大手笔，大投入，大力加快社会治安“大防控”和社会矛盾“大调解”两大工程建设步伐。事实证明，这两大工程确是控制发案、化解矛盾、创建平安娄底的久安之策。
1、着力加快“大防控”体系建设，进一步控制犯罪，减少发案
结合娄底实际，强力推进了四大系统建设，初步建立了全方位覆盖、全时间运作的立体防控体系，有效防止了“罪源”向“案源”的转化。
一是治安巡逻防控系统。建立了三个层面的巡逻体系：一是中心城区的主街主道，由政府出资、综治协调、公安主管，组建专业巡逻队，加强街面控制。2007年上半年，由市里为主、娄星区共同投入200多万元，将娄底城区治安巡逻队由42人扩充至142人，其中从下岗职工和复退军人中公开招聘了80名巡逻队员，增加了20名公安干警，配置了8辆巡逻机动车，将娄底中心城区的“四纵六横”主街道划分为四个巡区，由巡逻队员分区包干实行每天24小时巡逻守护，娄底城区一度猖獗的街头抢夺、抢劫案件基本上得到了控制，公安安全感明显上升。二是乡镇、街道办事处组建专业巡逻队，对城市小街小巷及建制镇区因地制宜地实行巡逻防控。三是各专业市场及城市社区、重点村建立群防群治巡逻队，实行重点防控。
二是城区治安电子监控系统。这是娄底市犯罪预防工作中的又一标志性工程。市政府将工程建设列入政府为民办实事的内容，娄底城区、涟源市、冷水江市、新化县的治安电子监控工程已完成规划设计、技术论证、设备选型及工程招投标等工作，目前正在施工建设中，年底可投入运行。全市总投资达2460万元，建前端监控点568个，一级监控平台9个，全市总监控平台1个，并将各机关、企事业单位的监控设施逐步并网，形成整合优势。
三是社区和农村警务系统。按照“一个社区设立一个警务室，每1000户或3000人配备1名社区民警；每6—8个行政村或1万常住人口划分为一个警务区，设置警务室，派驻一名民警”的要求，规划四年（2006年—2009年）完成社区与农村警务建设任务。为解决基层警力不足的问题，市委常委会专题研究，从现有公务员队伍中公开选调63人为公安民警，全部充实基层警务室，各县市区从现有机关干部中为每个警务室配备1—2名协警员。
四是内部单位自防系统。以贯彻落实国务院《企业事业单位内部保卫条例》为契机，以综治目标管理考评奖惩为推动力，逐步建立健全了机关、企事业单位内部自防系统。各单位的治安防控责任意识、内保工作机构与力量配备、内部管理制度、物防与技防设施建设等逐步加强，可防性案件大幅度下降，一批原多发案单位，通过整改后逐步改变面貌，有的成了内保工作先进单位。
2、着力加快“大调解”机制建设，进一步化解矛盾，促进和谐
“大调解”工作机制，是2004年以来，针对娄底社会矛盾高发、多发态势，娄底市委市政府和政法综治部门在集中解决信访与矛盾纠纷过程中，逐步探索建立起来的矛盾纠纷新型化解体系。主要包括三大运行机制：
一是“领导包案”制度。在集中调处信访突出问题中，娄底首创“砍土分方、领导包案”做法，得到中央联席办的肯定与推介。从市、县、乡、村到各部门单位，对矛盾纠纷实行“一月一排查，一月一交办，一月一通报”，对重点问题实行“一名牵头领导、一个责任单位、一套工作班子、一个调处方案、一包到底”的调处模式。2004年以来，全市43名市级领导、181名县级领导都分别承担包案任务，调处重大疑难案件747起；市和各县市区两级政法部门领导干部包案处理涉法涉诉案件1326起，大量历史遗留矛盾和疑难问题得到有效化解。
二是“三调联动”工作机制。市综治委制定了《关于构建人民调解、司法调解、行政调解相结合的大调解机制的意见》，市和各县市区都成立了“三调联动”领导小组办公室，制定了工作规范。结合推广双峰县“四个一”大调解工作模式，全市各乡（镇、办）建立了“矛盾纠纷调处中心”，有效整合了力量，对矛盾纠纷实行“集中受理、分流指派、联合调处、有效督办”，大量纠纷矛盾被及时化解在基层，解决在萌芽状态。
三是维稳信访工作责任制。完善维稳信访工作体系，规范工作制度，明确工作责任，严格责任追究。市里先后制订了《娄底市维护稳定工作责任查究规定》、《娄底市信访工作责任查究规定》，完善了《娄底市社会治安综合治理考评办法》，对工作不负责任的单位领导实行诫勉谈话，对出现重大问题或考评不合格的地方和单位实施“黄牌警告”或一票否决。2004年以来，市综治委先后对5个单位予以了一票否决，对12个单位予以了“黄牌警告”，对41名有关地方和单位的主要负责人予以诫勉谈话。今年已两次启动责任追究程序，严肃追究了有关地方和单位的负责人在信访维稳工作中的失职责任，从而强力推动了各项工作措施的落实，较好地维护了社会平安与稳定。
一种理念营造一种氛围，一份责任催生一份业绩。在科学发展观的指导下，娄底政法综治工作出现了“一降两升”的可喜局面，即刑事发案下降，公众安全感和政法队伍形象明显上升。2006年、2007年、2008年1—10月，全市刑事发案数分别与上年同比下降1.9%、10.3%、12.6%，其中2007年大要案件比上年下降25.2%，命案下降35.8%。在全省公众安全感和政法队伍形象抽样调查中，从2006年起，娄底甩掉了多年位居全省末位的落后帽子，并连续三年稳步上升。可以毫不夸张地说，娄底由乱到治的转变，完全是解放思想、科学发展的结果。尽管娄底的综治基层基础工作刚刚起步，尚需进一步加强和完善；尽管娄底的社会治安形势仍然严峻，维护稳定和信访工作的压力仍然很大，但我深信，只要按照科学发展观的要求，继续解放思想、务实工作，就一定能够开创政法综治工作的崭新局面，“平安娄底”的战略目标就一定能够实现！
（作者系中共娄底市委常委、政法委书记）
稿源：红网 作者：易春阳TAG: 红网
