城建资金是城市基础设施建设的“粮草”，城建投融资体制是筹措“粮草”的关键。改革开放以来，上海大胆创新，从城建资金的筹措方式、管理模式、运作形式等多方面深化改革，走出了城建投融资主体多元化的新路。
城建资金筹措新思路
上世纪80年代中期，由于长期的历史欠帐，上海的城市基础设施严重短缺，制约了经济社会发展和人民生活水平的提高。
1986年8月5日，国务院以“国函（1986）94号”文，批准上海采取自借自还的方式，扩大利用外资，以加强城市基础设施建设等。第一批利用外资规模扩大了32亿美元，其中14亿美元用于城建。此项政策叫“94专项”。上海市政府决定尝试利用经济手段，成立专门的经济实体，对“94专项”进行统一的资金筹措、调剂和管理。1987年12月30日，上海久事公司应运而生，取名“94”的谐音。
在“94专项”成功运作的示范效应下，1989年11月，上海提出改革政府统包总揽做法的城建资金筹措新思路，主要有：（1）充分利用土地资源，大力推进土地批租，开辟稳定的筹资渠道；（2）利用外资，积极争取国外贷款，包括世界银行、亚洲开发银行和各国政府贷款；（3）按照“取之于城、用之于城”原则，征收必要的城建税费；（4）逐步建立自我积累、自我发展的机制，推行市政、公用设施有偿使用；（5）开源与节流并举，加强城建项目管理，实行概算、预算、决算的“三算”检查制度，杜绝浪费；项目的施工实行招标投标，以保证工程建设质量。
投融资模式日趋多元化
第一，海外举债。从1987年底至1992年，上海向国外金融机构筹措了12亿美元，投入南浦、杨浦大桥，地铁一号线等。到1996年12月底，不包括在沪46家外资金融机构的贷款，上海直接利用外资进行交通、邮电、电力等基础设施建设的资金高达100多亿美元。
第二，土地批租。1988年上海首次以国际招标方式，向外商出征了虹桥开发区第26号地块的土地使用权，用来建造太阳广场。这是土地使用制度改革的重大突破。截至2000年，土地批租为上海带来了1000多亿元基础设施投资。
第三，用发行股票等方式搞社会资本吸纳。凌桥水厂工程是上海公用事业建设史上第一个采用股份制形式筹资建设的。上海还发行了浦东建设债券、市政建设债券、煤气建设债券等。
第四，实施BOT等新型融资方式。上海第一个完全按照BOT（即通过向私营公司出让城市基础设施部分特许经营权，把已建成的道路、桥梁、隧道等特许经营权出让，以迅速收回投资，并把投资转为新一轮建设投入资金）模式运行的环卫基础项目——崇明生活垃圾站，由上海振环实业总公司投资1200万元，取得该站18年的运营权。
第五，充分发挥区县政府投资基础设施的积极性。（1）市、区（县）联手建设。如徐家汇路、西藏南路、武宁南路、长宁路、曹杨路、曹安路、真北路、周家嘴路等改建工程，区负责前期动迁等投入，市负责道路工程建设投入。（2）区县自筹资金建设。如四川路改建，由虹口区自筹资金实施。（3）市给政策、给补贴，由区县筹资建设。如蕰藻浜大桥改建，市给予了少量补贴，由区负责筹资建设，建成后，市给政策，用收取过桥费偿还建设投入。（4）以企业形式筹措资金。如由市城投总公司、奉贤县三家公司和公路建设总公司联合成立奉浦大桥建设有限公司，建成后用收取过桥费的办法偿还投入。
政府项目市场化运作
“94专项”的特点是“政府项目，市场化运作”。久事公司作为政府性投资公司，在城市基础设施方面直接筹资14亿美元，投入南浦大桥、地铁一号线、合流污水一期工程、20万门程控电话和虹桥国际机场候机楼改建等五大市政基础设施。转让南浦大桥45%经营权，投入徐浦大桥，以后又转让徐浦大桥经营权，投入其他基础设施项目。
进入21世纪，久事公司根据上海城市发展的总体规划和政府意图，确定以城市轨道交通为投资主业，通过控股成立上海申通集团，实施上海轨道交通网络规划，并投资建设了磁悬浮交通商业运营示范线。此外还以投资控股方式，承担了铁路南站广场以及浦东铁路等重大项目的投资建设。
改变“给多少钱，办多少事”模式
1988年建立的上海城市建设基金会，根据事权、财权一致原则，对原有政府部门的职能作了重大调整。原来是管钱的不管建设，负责建设的没有财力支配权，基金会的成立打破传统的界限，从机制上保证了城市建设的超常规快速发展。
作为基金会功能的纵深拓展，1992年上海城市建设投资开发总公司成立。城投公司与基金会两块牌子、一套班子，负责上海城市建设资金筹措、使用、管理，并承担偿还贷款责任。
城投公司的成立改变了“政府给多少钱，城建办多少事”的模式。公司成立之初确定的资金来源为：地方财力投入、22项政府规费、部分土地批租收入、政策性贷款、利用外资和银行贷款。城投公司在市有关部门支持下，1993年出台贷款道路通行费、居民污水排放费，并有计划、有步骤地调整一些收费项目的标准和种类，增加城建资金收入。1994年，城投公司经市政府批准，与久事公司联合组建上海建事公司，并由该公司有期限地出让“两桥一隧”（杨浦、南浦大桥，打浦路隧道）部分经营权，获得24.75亿元用于徐浦大桥建设；1995年又有期限出让延安路西段高架专营权……开辟了以盘活基础设施存量来筹措城建资金的新途径。（市发改委）
TAG: 东方网-文汇报
